加快推进生态文明制度建设

王金霞

摘 要：党的十八大将生态文明建设作为中国经济建设、政治建设、社会建设、文化建设五位一体的建设提出，对于中国实施可持续发展战略来说，是一个划时代的里程碑。十八届三中全会提出了这五大建设的制度改革，并首次提出了深化生态文明体制的改革，充分证明建立系统完整的生态文明制度体系，既是全面深化改革的重要内容，又是加强生态文明建设的核心任务。

关键词：生态文明；制度建设；深化

中图分类号：F124.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0222-02

制度建设是生态文明建设的重要组成部分，也是生态文明建设的根本性保障，发挥着宏观的生态战略政策导向功能。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次确立了生态文明制度体系，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。

一、生态文明建设进一步深化了“五位一体”的总体布局

（一）生态建设是国家基础设施建设

生态是一个基础设施建设，它就像我们的生活和经济发展中不能没有电和水一样。把生态植被做好了，它赋予的治沙、水源、生物多样性等等，都能改善公共生态环境，所以生态建设包括生态文明应该是国家基础设施建设，不把生态文明建设纳入到公共基础设施的视野里，直接影响到生态文明建设的全面推进力度和成效。十八届三中全会首次提出了深化生态文明体制的改革，指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。这对于强化生态文明在建设美丽中国的基础地位意义重大。

（二）生态修复要保护和建设并举

生态建设必须和地方经济、国家经济的建设紧密结合起来，在保护中发展，在发展中保护。也就是说，产业发展在摆正经济和生态这两点的关系上，一定要保障生态优先。现在的问题是，在有些地方产业发展往往是破坏生态。我们必须把产业建设生态化，其概念即是针对目前产业开发缺乏对生态的评价而提出。

建设生态文明，必须对现行的不符合生态文明要求的制度、体制、机制进行改革。经济管理和行政管理还未能形成对粗放型、外延扩张型的经济发展方式的有效制约，致使不少地方片面追求生产总值的增长，以攫取和损毁生态环境为代价获得经济增长，自然资源的消耗越来越多，对环境的破坏越来越大，生态越来越恶化。面对严峻形势，必须加强制度建设，加快体制机制改革。

深化生态文明体制改革，必须建立系统完整的制度体系。制度体系包括法律和政策性制度、公众参与制度、政府和企事业单位责任制度。用制度对以损毁生态环境为代价追求生产总值增长的行为给予制约和惩罚。

（三）让人人具有生态意识

十八届三中全会提出了加快建设生态文明制度，充分体现了我们党对人类社会发展规律认识的不断深化和大力推进生态文明建设的决心。离开了生态文明建设，其他四大建设都难以为继。

首先，要认识到，生态文明建设是可持续发展战略的保障。如果仅仅把它看作是一个生态建设，就大大降低了国家要建设生态文明的核心内容。其次，要处理好生态文明建设是与其他四个建设“一体化”的关系。必须把生态文明建设看成是经济建设、政治建设、社会建设、文化建设四大建设的基础。再次，我们今天的生态文明建设，要让人人具有生态意识。人人都成为生态的保护者、建设者，人人都应该成为生态文明的维护者。

二、建设生态文明在于体制

改革开放三十多年来，中国经济社会发展取得了伟大成就，人民生活总体上已达到小康水平。但不断恶化的自然环境逐渐成为中国经济社会发展的瓶颈。中国当前面临的生态环境问题，有着自然的、历史的原因，但不得不承认，三十多年经济快速发展及其部分领域和区域的盲目开发、无序开发、过度开发是主要原因，而改革不到位，体制不完善、机制不健全，则是更深层面的制度原因。

中国已经基本建立了社会主义市场经济体制，但还没有建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制。比如，市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用，在相当程度上、许多领域中，主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。一些地方政府采取土地优惠、税收优惠、先征后返、财政补贴、电价优惠、降低环保标准等进行招商引资，带来产业转移的早熟，加剧了产能过剩，而产能过剩，是最大的资源浪费和环境破坏。税收和价格机制还难以有效抑制对资源及其资源性产品的过度需求，由于土地可以卖钱，各级地方政府对占用土地的需求几乎是无限大的，工业用地、水资源、能源等的价格偏低，占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本，远远无法弥补生态价值。中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府承担的事权多于其财力，迫使其不得不圈地卖地融资，导致耕地和生态空间被过多占用。以CDP论英雄的政绩评价和干部任用办法，对造成生态环境破坏的缺乏制约和责任追究等，一定程度上也助长了破坏生态环境的行为。

搞好生态文明建设，实现美丽“中国梦”，展现了全面建成小康社会新家园的图景，这不仅是一种号召，更是一种理性的选择。正如习近平指出的，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须且应终身追究其责任。要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。

三、加强生态文明制度建设

（一）生态文明制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低

生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式有正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）。endprint

生态文明制度既是约束人类行为的规则，同时也是衡量人类文明水平的标尺。经常有人把建设生态文明与保护生态环境等同起来，认为建设生态文明主要就是防治污染、修复生态，只要环境质量改善了，生态文明水平就提高了。其实，生态文明建设的重心是在“文明”上，更多的是反映人类行为的进步。当我们投入几千亿元治理环境，环境能得到一定程度的改善，但如果人们的生态环境意识和环境法律法规标准还停留在原来的水平上，那么可以说生态文明水平并没有得到大的提高。因此，制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。良好的生态环境是生态文明的硬实力，先进的制度体系是生态文明的软实力。

（二）建设生态文明需要建立系统完整的制度体系

我们已经建立了不少生态环境保护方面的制度，但不系统、不完整。源头上，没有建立起有效防范的制度。自然资源资产的产权制度还没有完整建立，许多全民所有自然资源资产的产权所有者不到位，用途管制在耕地方面落实较好，但没有扩展到占用其他自然生态空间。过程中，没有建立起严密监管的制度。对各地没有资源环境方面的警示和约束，一些地区在资源环境承载能力减弱后仍在过度开发；环境保护的制度不少，但在环境保护中居核心地位的污染物排污许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度还很不健全。后果上，没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导，没有追责。一些不法企业偷排、超排，甚至造成严重后果的，也只是象征性地交点罚款就可摆平，等等。另外，建设生态文明具有高度的多样性和复杂性。当今世界，生态环境问题的表现形式十分复杂：大气污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然灾害、荒漠化、生态系统退化、海洋环境问题、新型污染物、农村环境问题、气候变化、环境污染事故、环境社会性群体事件等。对各类环境问题制定相应的制度，累计起来就会达到极大的数量，庞大而全面，再加上生态文明建设还涉及国土空间开发、资源节约利用和生态经济的发展，这都需要有力的制度保障。因此，生态文明制度必将是一个系统和完整的体系。

（三）生态文明制度体系内容需要进一步丰富完善

党的十八大报告提出了生态文明制度建设的主要任务，十八届三中全会《决定》进一步完善了生态文明制度体系的内容：“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”

建立系统完整的生态文明制度体系，主要从以下三方面展开：

完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力。改革党政干部考核评价任用制度，加大对各级党政领导者生态文明建设的问责力度，特别是把生态文明建设实绩作为任用干部的依据。对重大规划和发展项目进行科学的、有广泛社会参与的环境影响评价。加快资源环境部门的大部门制改革，增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权。增加各级人民代表大会和政治协商对生态文明建设的立法监督问责职能。

强化法治管理制度，提高生态文明制度的执行能力。加快生态文明建设立法进程，特别是地方人大应加快出台生态文明建设的地方条例。按照建设“五位一体”总体布局要求，在生态文明建设中，推动现有各种法律的生态化调整。加强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平。加大司法力量对建设生态文明的保障作用。

形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力。将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。强化企业的社会责任感和荣誉感，形成对保护环境引以为荣的道德风气。对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，激励激发企业家的环境慈善之心。培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，逐步形成 “利益相关，匹夫有责”的社会主流风气。将公民环境权明确地确立在宪法中，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：11.

[2] 全面深化体制改革热点难点问题解答[M].北京：中共中央党校出版社，2013：11.

[3] 十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012：11.

[4] 刘德峥.自然环境与可持续发展[J].常州工程职业技术学院学报，2006，（2）.

[责任编辑 王玉妹]endprint