日本社会保障城乡一体化的演进及其启示

公大勇　陈淑君

摘 要：通过研究日本城乡社会保障的发展历程可以看出，城乡社会保障的一体化和平等化是一种必然的发展趋势。而我国还处于“二元”的社会保障模式下，城市社会保障和农村社会保障之间存在较大的差异。因此，完善农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障差距，实现城乡社会保障体系一体化就成为我国社会保障制度改革的根本目标。

关键词：发达国家；社会保障；城乡一体化

中图分类号：F126 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0068-02

目前，世界上已经有近180个国家和地区建立起了社会保障制度，但是各个国家的社会保障制度具有较大的差异性。因为社会保障制度的建立受到各国历史习惯、经济发展水平、文化传统等的密切影响，所以体现出各自的特殊性和国情特色。日本在建设社会保障制度方面起步早、体系完善，通过研究其社会保障制度的演进，对于我国社会保障城乡一体化建设必然具有很大的借鉴意义。

一、发达国家社会保障城乡一体化的演进

虽然日本的城乡二元结构问题并不明显，但在经济和社会发展等方面，农村仍然落后于城市，因此健全农村社会保障成为日本社会保障制度中的重要内容。二战后，日本经济和社会处于混乱状态，养老金给付水平普遍较低，覆盖面较窄，其保障功能相对有限。20世纪50年代开始，日本经济逐渐走向全面恢复，大量农村劳动力涌入城市，家庭结构和社会观念发生急剧变化，致使原有的家庭内部养老问题日益突显；同时人口出生率和死亡率的逐年下降，人口平均寿命的不断延长，使社会养老问题提上政府议事日程。而当时的日本养老保险制度主要以大企业劳动者和公务员等为保障对象，覆盖面只占全体就业者的1/4，中小企业劳动者、自营业者、农民等还没有被纳入到养老保险制度当中，因此，扩大养老保险覆盖面就成为社会保障的中心议题。在此背景下，日本国会在1959年4月颁布了《国民年金法案》，开始将原来处于公共养老保险制度之外的广大农民、个体经营业者依法强制纳入社会养老保险体系之中，要求凡是年满20周岁以上、60周岁以下的日本农民、个体经营业者必须参加国民养老保险。到1970年，日本又推出了“农民养老金基金”制度，作为农民加入国民养老保险制度的重要补充。

在医疗保险制度方面，日本在1959年批准通过了《国民健康保险法》，规定在1961年4月以前，全部市町村中的农民、个体经营业者等无稳定职业和收入的国民必须强制参加医疗保险，至此日本在全国实现了全民医疗保险。日本的农村医疗保障以职域划分，为农民和没有固定职业及稳定收入的人群建立了医疗保险，并且以区域为划分单位，由地方自治体对此类保险费征收和管理负责。因为农户和个体经营业者等没有固定收入，所以他们须每月定期到本地的社会保障事务所缴纳国民健康保险费，保险费率根据每个家庭的收入水平不同进行相应的调整。因此，到1961年，日本基本在农村建立起了以养老保险和国民公共医疗为主要内容的农村社会保障体系，从而形成了城乡一体化的养老保险和医疗保险体系。由于日本政府在农村基础设施方面的投资建设比较重视，因此在经济生产和社会生活的基础设施方面，农村与城市之间差别很小。日本的农村社会救济制度主要由农村居民最低生活保障制度、灾害救济制度以及农村扶贫救济制度组成。例如，依据日本《生活保护法》的规定，凡是家庭过去所得扣除国家规定的各项最低支出标准仍收不抵支者，可以根据家庭成员的构成、年龄、性别、所在地区类别等相关因素，确定被资助者的最低生活费标准，所包括的补助种类主要有生活、住宅、教育、医疗、分娩、生产、丧葬等，从而建立了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。随着日本农民收入水平的提高，城乡之间在社会保障方面的差别在不断缩小，基本实现了城乡社会保障的一体化和平等化。农村的社会保障内容也在随时代变化而变化，基本符合农村生活的现实和农民的社会保障需求。

在农业灾害救助制度方面，日本的农业保险是日本政府为了应对自然灾害给农业带来的风险，保障农业再生产的稳定经营，使之适应国民经济的高速发展所采用的一种主要的支持形式。通过民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险相结合的模式，日本组成了由中央政府农林水产省、都道府县农业共济组合联合会、市町村农业共济组合共同构成的三级联动的农业共济保险体系。

二、我国社会保障城乡差别的现状

改革开放以来，我国制定出台了许多有关农村社会保障方面的政策、措施，取得了前所未有的成绩。至2013年底，我国所有县（市、区）都已经开展了新型农村社会养老保险工作。到2013年底，全国实际五保供养人数为454.5万人、有敬老院6.4万所，集中供养五保对象87.3万人。全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数为1 637万人。2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，截至2013年底，新型农村合作医疗在全国所有的县（市、区）也都已经全面展开，参加合作医疗的人口达8.52亿人，参合率超过97% 。大部分地区解决了农民“老有所养、老有所医”的难题。但是我们也应该看到，农村社会保障不管是在保障水平、保障内容，还是条件机制等方面，与城镇社会保障相比，仍有很大的差距。而且，我国农村社会保障体系还很不完善，仍然以农村社会救济、社会优抚、农村“五保”为主要保障形式，新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗仍有很大的发展空间。目前的农村社会保障措施远远不能满足农民的需求。

三、几点启示

通过对日本社会保障城乡一体化演变的分析可以看出，随着国民经济的发展，城市化进程的加快，日本社会保障的城乡差距已经不大，在很大程度上实现了社会保障的城乡一体化和平等化。虽然具体的社会保障模式并不相同，但都是符合市场经济体制的要求，对于我国社会保障的城乡一体化建设有着重要的借鉴意义：

第一，积极发展国民经济，奠定社会保障制度的坚实基础。日本的现代社会保障制度运行时期也不是很长，但日本的发展状况却要远远优于中国，主要应该归功于日本国民经济的发展为社会保障提供了强大的经济基础。根据IMF2014年1月公布的数据，日本的人均GDP约为40 442美元，而我国的人均GDP刚刚达到6 629美元，日本的经济基础为解决农村社会养老问题做了较为充分的物质准备，而我国目前的经济基础还无法完全满足农民对社会保障的需求。因此，大力发展国民经济是解决农村社会保障问题的最坚实的物质基础。只有国民收入的提高，企业利润的增加，才会有效提高政府的财政收入，并且为农村社会保障的完善提供动力源泉。而发展经济所带来的农村收入水平和生活水平的提高，也会减轻社会保障机制运行的压力。endprint

第二，加大政府投入力度，多渠道筹集社会保障基金。随着国民经济的快速发展和政府财政收入的大幅增加，政府应该投入更多的资源用于农村的社会保障。虽然农村的社会保障已经有了很大的进步，但仍然是我国社会保障体系中的薄弱环节，因此要针对农村的实际情况，突出重点，突破难点，逐渐扩大社会保障覆盖面。在日本，国家税收是农村社会保障基金大部分或全部来源，而我国农村社会保障资金主要由国家财政、地方财政和农民本人三方共同筹集。与日本相比，我国政府财政中用于农村社会保障支出的比例还是相当低的。今后，政府应该明确三方的合理筹资比例，进一步加大对农村社会保障资金的投入力度，并且要增加筹资渠道。可以通过开辟新税源，或是将土地补偿费、土地使用费、农业产业化经营所得的一定比例纳入法定的社会保障基金之中。总之，就是要通过更多的政策支持，不断壮大集体经济，并且加强农村集体经济对社会保障资金的投入；通过政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步推行强制性养老保险和医疗保险，扩大农村的社会保障覆盖面。

第三，加快社会保障城乡一体化建设进程。完善的社会保障制度是发展市场经济的有力支撑，我国发展社会主义市场经济，就需要打破社会保障方面存在的“城乡二元结构”，从而最终实现社会保障制度的“城乡统一”。通过对日本社会保障城乡一体化演进的分析发现，社会保障制度由城市扩展到乡村，由工业扩展到农业，最终实现城乡统一，这是一种必然的发展趋势。城市和农村的社会保障不是两个独立运行的系统，而是在制度形式上是统一的，因此应该把城市和农村纳入到统一的社会保障的总体框架之中。此外，实现社会保障城乡一体化必须转变目前在社会保障方面重城市轻农村的导向，加快在城乡社会保障水平方面缩小差距。一方面，削减政府在城镇的不尽合理的福利开支，取消或降低城镇居民的福利补贴，如食品补贴、交通补贴、水电补贴、住房补贴等；另一方面，转变长期实行的重城轻乡的政策，增加对农村社会保障的投资力度，使农村的社会保障水平得到有效提高。

第四，建立科学规范的管理体制。实现社会保障城乡一体化有赖于科学规范的管理体制，经过长期的发展，日本已经形成了较为科学规范的社会保障管理体制和监督机制，我们可以结合具体国情，借鉴有益的经验。首先，人力资源和社会保障部门是代表国家行使农村社会保障管理权利的主体，与民政部门配合制定有关农村社会保障的制度规划、收费标准、支付标准及实施办法。其次，应该成立具体经办农村社会保障的办事机构，由其负责农村社会保障基金的征收、管理、运营和支付，实现农村社会保障基金的保值和增值。此外，还应该成立农村社会保障监督委员会，由多方代表组成，负责检查、监督农村社会保障工作，并将有关社会保障工作进展情况进行公告。

参考文献：

[1] 陈淑君，张茜.完善新农保基金监管体系的设想[J].经济研究导刊，2011，（26）.

[2] 黄梅.论日本养老模式对构建我国农村养老保障制度的启示[J].广西警官高等专科学校学报，2012，（1）.

[3] 王宇熹.国际养老保险体系可持续发展改革政策评析[J].商业研究，2012，（8）.

[4] 梁宏志.中国社会养老制度城乡一体化研究——基于日本的经验与启示[J].国际农业，2014，（1）.

[5] 李振军.“包容性增长”模式下我国农村社会保障问题分析[J].学术交流，2011，（10）.

[6] 侯晓燕.日本社会保障制度对我国的启示[J].合作经济与科学，2014，（9）.

[7] 黄雄.日本农村社会保障制度的特色及其启示[J].亚太经济，2011，（3）.

[责任编辑 王 莉]endprint