大型国有企业国家审计监督存在的问题及对策研究

●国网重庆江北供电公司 兰 崴

大型国有企业国家审计监督存在的问题及对策研究

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随着我国国有企业改革深化和国有企业市场化程度的提高,国有企业在取得经济转型带来改革成果的同时，在依法治企、规范管理中也出现了许多新的问题。企业法人治理结构不够完善，公众产权虚置，企业重组改制、投资并购等存在权力寻租，国有企业审计监督存在范围不全、内容单一、资源受限、成果利用不足和整改难等问题，导致审计目标不能实现。另外，国有企业资源配置效率低下，企业资产明盈暗亏等现象，以及混合所有制下审计系统的设计和实施，均要求针对存在的问题，继续深化国有企业审计，进一步防止国有资产流失，提升国有企业资产运营水平。

国有企业 国家审计监督 对策研究

当前我国审计理论界和实际工作部门对如何进行国有企业审计争议较大，主要有怎样合理确定审计主体并进行分工协调、准确把握审计目标和由此决定的审计内容、科学选择审计路径等。在国有企业审计研究领域，以往学者的研究主要集中于审计机关在国有企业审计中的角色定位应该强化还是弱化、审计机关在哪些方面发挥作用以及审计机关在国有企业审计中的职责范围的界定。而对于国有企业审计面临的问题及解决对策鲜有讨论和研究。本文在当前经济结构调整、转变发展方式的大背景下，结合党的十八届三中全会中关于国有企业深化改革的内容及十八届四中全会关于依法治国的基本方略内容，深入讨论大型国有企业审计面临的问题和解决对策。

一、大型国有企业审计监督存在的问题

（一）国家审计监督的企业范围不全面。在过去多年的实践中，国家审计署只对所管理的中央企业中的部分进行过领导干部经济责任审计，其余的企业由有关部门组织或者委托会计师事务所进行审计，而对其他中央部委所属的企业审计署则很少审计过，对中央企业越来越大的境外投资也基本上没有进行审计。地方大型国有企业由所在省、市审计部门组织实施审计，也常常没有覆盖完全。这就造成国有企业审计存在着大量空白点，不符合法律规定的审计机关的职责和权限，没有对大型国有企业实行国家审计全覆盖。

（二）国家审计监督内容较单一。从目前看，我国国有企业审计总体上处于以财务收支审计为主，结合开展经济责任审计的国有企业审计模式。关注的焦点主要在财务审计上和是否违规违纪上，对国有企业运营管理、收益分配和资产管理之类投资运营效率的绩效审计尚未全面展开，从而导致审计监督内容过于单一，对国有企业的经营成果难以进行全面的评价。此外，国家审计职能不够明确，与各监督机构职能重复或者交叉，造成各监督管理部门之间分工不明、职责不清，存在监管“盲区”，不仅造成了国家审计资源的浪费，也使得被审计单位疲于应付。

（三）国家审计监督能力和资源受限制。国有企业在我国不仅数量多、规模大而且处于重要地位，管理方式也纷繁复杂。国家审计机关对大型国有企业进行审计监督时，面临着不同行业极为复杂的情况。尤其是中央企业大多规模较大，产权结构复杂，经营业务繁杂，下属有上市公司、海外机构，遍布国内国外。在对国有企业的审计中，无论是财务收支还是负责人经济责任审计，其审计目标必须涉及合法性、真实性及效益性等多个方面，要达成预定的审计目标，必须进行广泛的调查取证和深入的分析研究，需要大量的人力、物力。在审计资源有限的情况下，各级审计机关很难完成如此复杂和繁重的任务，审计实践也证明了这一观点。

（四）审计成果利用不充分。审计成果是审计工作的目的和存在的意义。实践中审计机关认为只要出具了审计报告，下达了审计决定，就完成了审计任务。但其实在大多数的国有企业中只有上级领导和主要的财务人员才知道和关心这些审计报告。审计报告作为审计成果的载体并没有满足被审计单位的需要并发挥其应有的作用。审计成果被谁使用、审计成果利用渠道有哪些、审计成果的作用如何发挥等一系列问题变得异常严峻。正如刘家义审计长在全国审计工作会议上讲的“目前我们的审计成果还是粗加工多、深加工少，初级产品多、技术含量高的精品少”。审计成果利用制度的不完善，严重阻碍了审计成果的充分利用。

（五）审计整改难。从审计监督的流程来看，审计整改是审计监督的必要阶段，没有审计整改，审计机关的监督也就失去了实践意义。但在审计实践中，存在着诸如相关法律法规不健全，审计机关人员数量不足、工作能力不够，被审计单位甚至被审计单位主管部门不够重视等主客观因素，很多被审计单位缺乏整改意识，认为审计机关提出的处理决定或整改建议没有实用性，被审计单位很难接受审计机关给出的审计结果，实际中对审计查出问题的整改落实仍有许多不尽人意的地方，很大程度上加大了审计执法的难度，阻碍了审计监督工作的效果。

（六）查错纠弊为主导致效益审计弱化。效益审计是目前审计机关肩负的三大任务（查错纠弊、促进规范、评价效益）之一，是全面履行审计监督职能的必然趋势。三项任务本该并重，但当前的国家审计以查错纠弊为主导，侧重于关注国有企业负责人是否违纪违规，弱化了效益审计。真实性、合法性和效益性是国家审计的三大目标,而效益性是建立在资金运动真实性和合法性的基础之上的。效益审计具有全局性和宏观性，其角度和层次更高，对经济活动的监督更具根本性。

二、大型国有企业审计相关风险分析

（一）行政诉讼风险。我国目前形成的比较完整的审计法规体系是以《审计法》、《审计法实施条例》为中心、《国家审计准则》等相关审计法规为配套的体系，同时《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等的颁布实行也将各级审计机关具体监督执法行为置于法律的监督之下，成为审计法规体系的重要补充。当前的中国处于不断深化改革的阶段，经济活动异常纷繁复杂，审计活动面临着不断变换和发展的社会经济生活，遇到了许多新问题，现行法律法规没有办法全部规范到位。操作上以及技术上理解的偏差、一些合理不合法的经济事项都会导致风险。在缺乏法律规范的基础上，审计人员就必须依赖其经验感知和职业判断，因此加大了审计工作的难度，因对形势认识不清、把握不准等原因而发表的审计意见与客观事实不符造成审计风险，大型国有企业可能依法提起行政诉讼。

（二）审计失败风险。随着国家审计事业的不断改革发展，审计失败的案例也屡屡发生。审计工作面临的任务越来越繁重，可能由于审计资源短缺或审计技术手段落后而不能查清相关事实，同时被审计对象的业务和隐瞒技术越来越复杂和深入，造成审计机关对有些情况不能查深查透，不能为被审计单位提供控制风险和完善管理的建议，引起了不断的审计争议，从而导致审计形象的失败，给审计机关、企业和社会造成巨大的损失。国有企业是经济发展的强有力保障，审计机关对国有企业的审计是社会各界所关注的焦点，国家审计失败不仅意味着审计目标不能实现，更打击公众对国有企业和政府审计的信心。

三、对策建议

（一）扩大国有企业审计监督覆盖面，完善国有企业审计监督体系。新形势下，审计的监督范围已无法充分满足当前国有企业改革发展的需求，国家审计机关必须围绕党和政府工作中心，深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，以促进全面深化改革为总目标，以公共资金、国有资产、国有资源为监督重点，逐步扩大审计监督覆盖面，充分发挥审计职能，推进市场经济健康、稳定、有效、可持续发展。

第一，扩大国家审计监督范围，充分发挥监督功能，对国有企业、国有资本实行审计监督全覆盖。党的十八届四中全会通过的全面依法治国的决定要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任实行审计全覆盖。不仅要充分识别国有企业管理层的舞弊事项，检查审核高风险领域，关注如营运资金短缺等异常财务信号等财务审计，还要加强对领导干部的经济责任审计、任期审计以及其他专项审计等，提升国家审计效益，除此之外，还要查找内部控制漏洞，完善企业内部控制体系，防范和化解内部风险。

第二，加强各部门沟通合作，与其他监管部门建立资源共享机制，提高审计效率。各部门之间是相互联系的，只有相互合作，相互沟通，才能进一步扩大审计监督范围，控制审计风险，全面促进国有企业深化改革。

第三，准确定位，加强与各审计主体的合作。有效利用内部审计和独立审计资源，审计署和地方审计机关统筹协调力量，吸收社会审计的力量，帮助国家审计在监督过程中达到事半功倍的效果。目前国有企业审计工作所面临的问题主要有两方面∶一方面是资源不足，另一方面是资源浪费。我们所要做的就是在国家审计的同时，充分利用外部和内部审计资源，实现审计资源的优势互补、科学整合。

（二）借助多种力量，创新审计组织方式。国家审计长期以来处于国有企业审计的重要地位，但是，随着混合所有制下国有企业的不断变革，审计组织形式也必须随之多样化才能满足国有企业发展的需要，坚持多种审计方式相结合，其中一个很重要的审计组织就是社会审计，社会审计的参与并非不要或者削弱国家审计，而是对国家审计的不断完善和补充。

第一，社会审计是国有企业审计的基础。随着企业所有者和管理者的分离。为了监督企业经营管理者的经济活动，审计机关在利用其成果的基础上，必须要对此加以监督，因此要委托相对独立的第三方进行审计，判断企业会计信息是否公允可靠，从而作出鉴证，而国内外的实践证明，社会审计组织是鉴证会计信息最好的中介，这一审计方式是我们必须要充分利用的。

第二，社会审计可以和国家审计形成优势互补。社会审计在长期市场竞争过程中，集聚了一大批优秀的专业技术人员，这是国家审计所短缺的，但国家审计的高度独立性和强制性也是社会审计不可企及的，因此，在对国有企业的审计过程中，两者可以相互合作，提高效率，实现资源的充分利用，获得最优的经济和社会效益。

（三）坚持审计结果跟踪检查，深化审计成果利用。为了更大程度地发挥审计的监督作用，还必须充分认识审计成果利用在整个审计工作中的重要地位和意义，不断创新审计成果利用方式，突出重点，提高审计工作成效，加强审计成果的充分利用。

第一，审计结果进行公告。为了扩大审计监督的影响范围，必须推行审计结果公告制度，无疑，审计结果公告制度不仅可以有效地披露资源的利用效果，还为企业实现合规、有效地运行提供了保障。通过审计结果公告制度将资源的使用情况置于“阳光之下”，以减少浪费、违规行为，从而完善国有企业的整体机制。同时被审计单位能够利用审计结果及时地进行信息反馈并提出整改意见，进行风险的识别和防范，对审计进行反向的监督，促进国家审计职能的更好发挥，这一举措对顺利地开展审计工作和充分发挥其监督作用有直接的影响。

第二，审计成果作为国有企业考核的依据。对审计出的问题进行多维度的定性、定量的整合、分析、提炼，形成具有实践意义的审计成果，并把此结果作为考核国有企业的依据，根据不同的审计成果，对国有企业进行奖赏或惩罚，以激励被审计单位能够高效、健康地运营。

第三，拓展审计成果利用渠道。审计机关可以灵活地采取多种渠道，积极与纪检、监察等监督部门协调沟通，不断扩大审计报告信息的报送范围，同时加强与其他监督部门的合作，及时向其通报审计成果，促进监督管理主体之间的信息共享，使审计成果的作用得到最大限度的发挥。

（四）配套完善相关机制，创新国有企业审计整改方式。众多的大型国有企业集团对于审计整改往往是治标不治本，不仅浪费了有效的审计资源，也不利于改善企业内部管理和控制风险。随着国有企业的不断发展变革，国有企业的审计整改方式也要随之改变。整改要侧重于源头，从体制、机制上解决问题，不能“头疼医头、脚疼医脚”。

第一，建立审计问责制，加大对反复出现却屡次整改不到位问题的处罚力度，其真正的目的不在于处罚，而在于从根本上防范经营风险，规范和提升管理水平，为此，要本着“审计必严、责任必究、问题必改”的理念，加大对整改落实情况的监督，定期进行跟踪检查，及时查找应落实而未落实问题的原因并督促完成，建立良好的问责机制，将问责与任职挂钩，从而形成审计结果有效运行的良性循环。

第二，创新审计整改协调机制。审计整改是审计成果转化运用的体现，被审计国有企业将审计结果和审计整改情况作为绩效考核的标准，对整改人员明确责任，对反复出现的问题追溯考核，加大审计整改监督，并存入被审计单位领导干部廉政档案和监督信息库，作为干部选拔、考核及任用的重要依据。同时，审计机关要加强与被审计单位的信息交流和沟通，及时监督问题整改进程，提高时效性，并将审计整改情况透明化，定期在企业适当范围内把整改结果予以公示、通报，促进审计监督作用完整发挥。

（五）完善国有企业审计监督体系建设，解决混合所有制下国有企业审计障碍。目前，混合所有制体制下如何对国有企业进行审计监督，法律并没有作出统一明确的规定，随着国有资产保值增值不断成为国有企业审计的重点，审计面临着更加巨大的挑战，完整的审计法律制度体系自然而然成为了国有企业审计发展强有力的保障。因此，要不断完善法律体系，加强国家审计对混合所有制下国有企业审计监督管理的法律保障。主要从以下两方面着手：

第一，细化国家审计对国有企业审计的范围。对国有企业进行细化分类，把境内、外符合要求的大型的以及有着特殊作用的国有企业归入国家审计的范围，把不符合标准的或者在境外投资创办的规模较小子企业交由会计师事务所进行审计，这样不仅能在范围上起到互补的作用，还能缓解审计资源的压力。

第二，通过立法促进国有企业社会效益和经济效益的统一。国有企业肩负着巨大的社会责任，但这不意味着为了实现社会效益就可以忽视经济效益，混合所有制下，不同所有制性质的投资主体不断涌入，国有企业如果只是一味地强调社会效益而忽视资本增值带来的经济责任，就会损害与企业相关的其他主体利益，只有保证不断实现经营绩效，企业才能不断发展壮大，实现国有企业社会效益和经济效益的统一是国有企业改革的重中之重，必须通过一系列的立法来规范国有企业的效益审计，在促进混合所有制下的国有企业完成社会责任的同时，也能帮助国有企业实现企业价值最大化，保证其持续健康发展。

四、结束语

国家审计不仅能有效地促进国民经济持续快速发展，确保国有资产保值增值，同时在对国有资产直接监督过程中有着独特的优势。本文分析了目前国有大型企业审计存在的问题，以及在国有企业不断深化改革的形势下，国家审计面临的风险，同时结合实践，提出扩大国有企业审计监督覆盖面，完善国有企业审计监督体系，加强审计组织方式创新、审计成果利用方式创新，完善国有企业审计监督法律体系等一系列深化国有企业审计的对策建议，以期进一步全面深化国有企业审计，为国有企业的改革发展贡献力量。■

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