我国流域生态补偿地方立法之探析

龙海燕，李爱年

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

我国流域生态补偿地方立法之探析

龙海燕，李爱年

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

随着流域生态补偿试点的开展和进行，河北、安徽、贵州、江苏、湖南等地纷纷出台了相应地方立法。这些立法在断面水质考核、补偿方式、补偿资金的计算方式等方面有着较大的相似性，但是在流域生态补偿的内涵、监督管理体制、补偿方式、补偿标准等方面仍存在一些缺陷。后续的立法应主要从明确流域生态补偿的内涵、完善监督管理体制、丰富补偿方式、制定合理的补偿标准等方面作出努力。

流域；生态补偿；地方立法

一、我国流域生态补偿地方立法的概况

流域生态补偿作为一种环境经济手段，在调整各方利益、保护流域生态环境等方面都发挥着非常重要的作用。它既体现出了公平、公正的法律理念，也是对流域水资源生态功能价值的一种肯定。目前，在流域生态补偿的地方实践中，我国通过在浙江、江苏等地开展的试点，积累了流域生态补偿方面的经验，并在此基础上制定了一系列与流域生态补偿有关的地方立法。如《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》（2007年）、《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》（2008年）、《河南省海河流域水环境生态补偿办法（试行）》（2009年）、《陕西省渭河流域生态环境保护办法》（2009年）、《河北省减少污染物排放条例》（2009年）、《贵州省清水江流域水污染补偿办法》（2010年）、《太湖流域管理条例》（2011年）、《贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》（2012年）、青岛市《墨水河流域生态补偿暂行办法》（2012年）、《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》（2012年）、《湖南省湘江保护条例》（2012年）等。从上述立法的名称可以看出，陕西、河北、太湖流域、湖南湘江这些流域的立法都旨在全流域水环境的保护和管理，因此对于流域生态补偿往往就只是通过一两个条文轻描淡写地一笔带过。如《河北省减少污染物排放条例》第二十五条规定：污染物排放总量超过控制指标的地区，造成相邻地区环境污染加剧或者环境功能下降的，应当向相邻地区支付生态补偿金。具体补偿办法由省人民政府制定。像这类立法往往过于简单。文章将以其他地区专门针对流域生态补偿而制定的立法（如江浙、河南、贵州、长沙等地的立法）为视角，来分析当前我国流域生态补偿地方立法中存在的问题和出路。

二、我国流域生态补偿地方立法的特点

综观我国流域生态补偿的地方立法概况，不难发现这些立法中有的是以特定流域为单位来加以规范（如海河、清水江等），而有的又是以特定省、市等行政单位来组织立法（如江苏、浙江、长沙等）。而从法律效力上来讲，这些立法大都是地方政府或地方政府部门颁布制定的，性质上属于政府规章。而通过对这些立法的具体内容进行分析，发现它们普遍具有以下几方面的特征：

第一，流域生态补偿以断面水质的考核为前提。通过分析这些法律条文，我们发现所开展的流域生态补偿都是依赖断面水质的考核而进行的，是以断面水质监测数据为依据的。因为断面水质的监测数据关系到生态补偿是否成立的关键问题，这些立法往往会详细地规定水质监测的机构、时间、次数等问题。而断面水质是否超标决定了上游是否需要对下游进行补偿，如《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》第五条第三款规定“凡是交界断面当月水质指标值超过水质控制目标，上游区、县（市）应当给予下游区、县（市）超标补偿。”由此可见，流域生态补偿的实施是以断面水质的考核为前提的。

第二，集中表现为由上游单向支付生态补偿。根据河流自然流向的规律，上游的水质理所当然会影响下游地区的水质，而反过来则不会（或影响很小）。所以，综合各地的立法来看，大多规定的是河流上游对下游地区的补偿问题：即断面水质指标超过控制目标的，上游地区政府应当给予下游地区政府相应的生态补偿资金。而对于那种河流在某地区汇入湖泊的（多为跨行政区域的大湖），若某地入湖口的断面水质考核结果超标，该地就要向上一级政府支付生态补偿金，如果把某地看做上游，把湖泊看做下游，仍然可以看成是上游对下游的补偿。当然，也有如《太湖流域管理条例》第四十九条、《湖南省湘江保护条例》第四十五条都规定了上游地区交界断面水质达到水质目标的，下游地区应当对上游地区予以补偿，但这都是少数规定，大多数法条都只是规定了上游单向支付的生态补偿。

第三，补偿方式一般为简单的政府主导的财政扣缴。在目前已经出台的地方立法中，规定的补偿方式都是财政转移支付的方式，除此之外，没有提到其它方式。如《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》第八条提到“直接排入太湖湖体的河流，断面当月水质指标值超过控制目标的，所在地设区的市应当将补偿资金交省级财政。”这种财政转移支付方式便于将补偿资金一步到位，效率较高，便于责任的追究。

第四，补偿资金的计算方式大同小异。补偿资金的计算主要跟补偿因子、补偿标准、计算公式这几方面有关。通过对几个法条的分析，发现可供计算的补偿因子无非化学需氧量、氨氮、总磷、氟化物这中间的两种或三种。而关于补偿标准，各地是存在差异的，如《贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》规定化学需氧量、氨氮和总磷的补偿标准分别为0.4、2、2万元/吨，而长沙市的规定则是化学需氧量800元/吨，氨氮900元/吨。可以看出这种地区间的差距还是挺大的，这应当是考虑了各地的具体情况和差异性，因地制宜制定的，跟河流本身的污染程度、当地的经济发展程度是有关的。大部分单因子补偿资金的计算方式都差不多，与断面水质超标数值有关。单因子补偿资金=（断面水质指标值—断面水质目标值）×月断面水量×补偿标准（有时还会乘以相应的系数），按这种公式计算出具体每种因子所要支付的补偿金额，然后把这些数据相加得到所需支付的补偿金额总和。其实从这个计算方式来看，补偿资金的计算既考虑了水量，也与水质的考核直接挂钩，因而是有它的合理性的。

三、流域生态补偿地方立法存在的问题

就目前来看，很多地方都有了开展流域生态补偿试点或立法实践的探索和尝试，这相比之前来说已经有了明显的飞跃和进步。但是结合流域生态补偿的基本理论，对当前的地方立法进行详细分析之后，可以发现地方立法中存在的一些问题。

首先，缺少对流域生态补偿内涵的界定。从各地的立法实践来看，除了《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》以外，其它各地的立法中均没有对流域生态补偿作出明确的定义，这对于流域生态补偿的顺利开展和大范围推广都是极其不利的。另外，长沙市的立法规定也有它的不足，第二条规定河流生态补偿是以保护河流生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，综合运用经济手段，调节流域上中下游之间、水生态保护者与受益者及破坏者之间的经济利益关系的公共制度。从表面上看，这一界定没有任何错误。可是只要稍加留心就会发现，这里的第二条并不是对流域生态补偿下定义。我们平常说的下定义，一定要描述它的内涵和外延，可是这里既无本质内涵的界定，也没有对外延的描述，所以这不是严格意义上的下定义，而只是形式上的“幌子”。所以，从目前来看，大到国家层级的立法，下到地方的政府规章，都没有真正意义上对流域生态补偿下过明确的定义，这显然是有很大弊病的。至于学术界对流域生态补偿的定义问题，也一直颇有争论，没能形成一个统一的结论，然而大多都强调是流域水功能受益者对维护流域环境做出牺牲、贡献者的补偿。而目前的立法不但没能体现这样的理念，反而折射出一种“断面水质一旦超标，上游就要对下游进行补偿”的“赔偿”意味，以致出现了理论与立法实践不统一、甚至相悖的局面，所以学者们往往对当前的立法实践提出质疑，甚至提出很多地方开展的流域生态补偿实践其实并不是真正理论意义上的流域生态补偿。由此可见，正由于立法中缺乏对流域生态补偿内涵的准确界定，一些地方立法的执行过程变得困难重重。

第二，流域生态补偿的监督管理体制很不完善。这主要表现在以下几个方面：一是缺乏一个统一的、独立的、集中的监管机构。从目前的这些立法来看，流域生态补偿的地方立法中都只是简单地提到由地方财政、环保等部门负责核定、收缴生态补偿金，并没有成立专门的、统一的、独立的流域管理机构来对此负责，这就导致监管体制分散、政府部门职能不集中，对流域生态补偿的监管不到位；二是缺乏有效的公众参与监督机制。当前立法中多规定的是政府部门内部的自我监督，如《贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》规定了省财政厅、省环境保护厅的监督、追踪检查。然关于公众参与，一般法条却鲜少提及，这对于法律制度本身是一项致命的疏忽。流域生态补偿与每个公民的基本环境权益都息息相关（涉及公民的生活用水），而且政府本身作为补偿法律关系的主体已经参与其中，再由其出面监督不免存在包庇的风险和嫌疑。因此，建立公众监督机制是最合适、也是最合理的安排；三是法律责任的追究不到位。一项法律制度的事后监督机制中，若缺少对法律责任的追究，很多制度的实施最终将难免会流于形式、落于窠臼。当前的立法中，归责条款少之又少，如《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》没有任何法律责任的条款（补充：其后出台的实施细则有几条关于法律责任的条款），《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》中仅有一条规定了法律责任，即第十一条：各设区的市人民政府及有关部门不按期报告、通报，或者拒报、谎报水质、水量监测结果的，按照规定追究有关人员的行政责任。这一条未免过于简单模糊，不具体，也就缺乏可操作性，法律的效力也会大打折扣。由此可见，如果法律中没有归责的条文，那么即使违反该条文，即使不遵守该制度，也不会受到任何法律惩罚和经济损失，那么就会有大批当事人违法而行，这样的法律，它的实施效果和执行力就受到了动摇，难以对违法者起到强有力的约束、威慑作用。那么这样的法条就沦为了一纸空文，制度的实际执行力和基本运行就无从保障了。

第三，补偿方式过于单一。从各地的立法规定来看，流域生态补偿的方式都是通过扣缴补偿金的方式实现的，也就是说补偿主体采取的补偿方式只有资金补偿这一种。当然，我们必须承认，资金补偿有着很大的优越性，是最直接、最有效、灵活性最强的补偿方式。但是，完善的流域生态补偿制度不应只是依靠单一的资金补偿来实现，而应实现补偿方式的丰富和多元。例如可以增加治理补偿、异地开发等方式，加入这些多元的方式，其实就是为补偿主体提供了更多的选择，补偿主体可以因地制宜地选择一种或多种对下游地区（受偿主体）最适合、最有利的补偿方式，以使流域生态补偿的制度效益发挥到最大。目前，在国内有些相关的实践中，就已经出现了其他方式，如浙江金华江流域实行的流域生态补偿，它加入了异地开发的元素来实现对水源地的补偿，通过在下游金华市内建立属于磐安县的经济技术开发区，将上游居民、劳动力吸引到下游来开展经济建设，实现了对上游地区的补偿，取得了很好的双赢效果。因此，既然实践都已经证明了这些补偿方式的优越性。不妨在日后的流域生态补偿立法中，灵活地增加补偿方式的种类，使补偿主体能充分，切身从中获益。从国外的实践来看，目前的补偿途径也是多种多样，具体包括政府项目基金、一对一的贸易补偿、生态标记等。

第四，补偿标准不尽科学。目前地方立法中的补偿标准多是直接规定补偿因子按吨直接折合成人民币予以计算，在补偿资金的计算公式中既考虑了水质，也考虑了水量，在这一方面已经比较合理。但是这里也明显暴露了一些问题，暂且不论这里直接规定补偿因子的折算价格是否合理，单综合整个补偿金的计算过程来看，其实际上就是将断面水质监测数据作为补偿金计算的重要尺度。所以，综合起来，这里的补偿标准单方面考虑的是上游地区给全流域造成的污染程度，也就是从污染治理的角度来计算的，而没有从流域水资源功能价值本身或是其给其他地方造成的成本损失来考量。这样的补偿标准是片面的、不科学的，其仍然没能体现水资源的价值和“补偿”的真实意义，显然是存在缺陷和不足的。

四、完善流域生态补偿地方立法的建议

针对上述流域生态补偿立法中存在的问题，可以看出流域生态补偿立法在我国的进展是不完善、欠成熟的。就流域生态补偿法律制度本身来说，就存在很多的漏洞，所以综合现存的地方立法，有必要在现有基础上从以下方面着手完善。

首先，明确流域生态补偿的内涵和定义。目前，学术界有不同的学者往往出于不同的理解，而给流域生态补偿下了不同的定义。如黄锡生认为，流域生态补偿的内涵要从“流域的概念、流域生态补偿的范围、流域生态补偿的主体、流域生态补偿的惩罚性机制”这四个方面把握；[1]杨道波认为“流域生态补偿是指由于流域上下游之间，基于环境保护和水资源开发利用的受损和受益的不公平，而由中下游地区对中上游地区因保护生态环境而做出的贡献给与一定补偿的一种法律救济制度”；[2]钱水苗认为“流域生态补偿是指以实现社会公正为目的，在流域内上下游各个地区之间展开的以直接支付生态补偿金为内容的行为”；[3]毛涛认为“流域生态补偿是指为了实现社会公正，通过行政手段和经济手段相结合的方式，对流域生态系统服务的受益者征收一定量的生态补偿金，用于对流域生态服务提供者进行补偿。”[4]等等。由此可见，各种见解往往相差甚远、无法统一。上述第二种观点提到流域生态补偿只限于中下游对中上游地区的补偿，显然是落后的、不正确的。且不说这跟目前我国立法中上游对下游的补偿完全相反，单就多数学者的意见来看，这就是不全面的表述。目前大多数学者所下的定义都未明确表态上游该对下游补偿或是下游该对上游补偿，他们而是采用了“受益者”、“流域生态服务提供者”或“为维护流域生态做出牺牲、贡献者”来指代补偿双方，这样的表述无疑是更科学、更规范的。在目前的立法中，应该完善对流域生态补偿定义的规定，如果专门规范流域生态补偿的法规却并不对其本身作出明确的定义，那么首先它的可操作性就是不完整的，是要受到质疑的。我们在下定义时，需要着重注意三点：一是流域生态补偿本质上是一种经济手段，这有利于减少某些不良的行政干预；二是目的是为了实现社会公正，维护环境正义；三是要着重强调是流域生态服务的受益者对为增加（维持）流域生态功能做出牺牲、贡献者的补偿。只有将这三点明确了，补偿法律关系主体也就随之确定了，法律秩序也就稳定下来了，各种争议自然也就会渐渐平息。

第二，完善流域生态补偿的监督管理体制。很多流域都设立了专门的流域管理机构，并赋予了它独立、特殊的法律地位。如《太湖流域管理条例》、《湖南省湘江保护条例》都有这种规定。由这种流域管理机构来统一监管流域生态补偿事宜，统一、集中，有利于提高行政效率，保证法律、政策上行下达，更能充分地实施监督。再者，我国的多部法律中都明确了流域实行的是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。而目前关于流域生态补偿的监管无疑是只重视了行政区域管理而忽视了全流域的综合管理，这与我国现行法律规定的流域管理体制也存在相悖之处。另外，流域生态补偿的监督也离不开公众的力量。因此建立公众参与的监督机制不仅必要，也十分有用。在流域生态补偿方案的制定实施、流域生态补偿资金的缴纳、使用等过程中吸引公众力量的参与，既能使公众的合法权益得到切实保障，又可以促进政府政务信息的公开和透明，促进政府决策的民主与科学，对于防止后台暗箱操作起到很好地监督作用，使制度运行更有保障。最后，为了避免使流域生态补偿制度流于一纸空文，有必要在现有基础上完善法律责任的相关规定。而这种责任对补偿主体来说，应该是要以民事责任（经济上的赔偿、惩罚）为主，而可以以行政责任的追究为辅。

第三，丰富补偿方式。目前，各地开展的流域生态补偿实践多局限于传统的政府主导财政转移支付方式，其它的方式比较罕见。这种仅仅依靠国家和地方政府财政转移资金来进行补偿的模式，往往会导致生态补偿目标不明确，环境保护地区出现“搭便车”的现象，限制了流域生态环境保护地的发展，难以达到预期的效果，显然是不可持续的，也是难以使流域生态保护地彻底摆脱贫困的。[5]所以，还可以引入智力补偿、政策性补偿、异地开发等方式，更好地发挥补偿方式的“造血”功能，使流域生态环境得到可持续性的保护。[6]另外，除了政府主导的各种补偿方式以外，还应鼓励更多的地方采取市场补偿的途径，如水权交易、排污权交易等等。流域生态补偿本质上是一种经济手段，而不仅仅只是政府的一种行政管理措施，所以将市场元素融入流域生态补偿方式中来，既是可行的，也是能大大提高办事效率和经济效益的。如余姚—慈溪等地开展的水权交易中，完善了流域生态补偿机制的建设，既满足了水源紧缺地对水资源的需求，又充分体现了水资源的功能价值，还促进了缺水方与供水方双向经济发展，实现了社会效益、环境效益、经济效益的三赢。这种市场化的补偿方式更好地发挥了经济手段的刺激作用，因而效率更高，效果更好。[7-8]

第四，合理制定科学的补偿标准。欲实施公平、合理的补偿，就不能仅考虑污染因子这一个方面。长年来，人们一直抱着传统的“水资源无价”的理念，导致水资源污染、浪费严重。在今天水资源日益紧张的年代，人们开始意识到水资源的价值和稀缺性。所以在流域生态补偿标准的制定时，就要考虑水资源本身的功能价值。另外，还要考虑滥用、污染水资源给其他地方造成的机会成本损失。流域生态补偿在具体的实施过程中，往往具有很强的地域性，因此补偿标准的制定也要考虑不同地方的特殊性，坚持一般性和特殊性相结合，要考虑不同流域不同地区的经济发展水平和经济损失的不同，体现因地制宜的差别性。所以制定合理科学的补偿标准，要求我们整合多方面的元素来全面考量。

[1] 黄锡生,潘 璟.流域生态补偿的内涵及其体系[J].水利经济,2008, (5): 65-68.

[2] 杨道波.流域生态补偿法律问题研究[J].环境科学与技术,2006, (9): 57-59.

[3] 钱水苗,王怀章.论流域生态补偿的制度构建——从社会公正的视角[J].中国地质大学学报(社会科学版), 2005,(5):80-84.

[4] 毛 涛.流域生态补偿主体的法律分析[J].人民黄河,2009,(9): 7-8.

[5] 麻智辉,李小玉.流域生态补偿的难点与途径[J].福州大学学报（哲学社会科学版）, 2012, (6): 63-68.

[6] 张艳芳, Melinda E. Taylor.对中国流域生态补偿的法律思考[J].生态经济, 2013, (1): 142-146.

[7] 曾佳,成凤明．饮用水源保护法律制度探析[J].中南林业科技大学学报(社会科学版), 2014, (3): 99-103.

[8] 刘建伟,梁珍妮.政府与企业的利益博弈及策略选择——以深圳市“两河”流域治污过程为例[J].中南林业科技大学学报(社会科学版), 2014, (2): 51-54.

A Study of Local Legislation of Ecological Compensation in River Basin in China

LONG Hai-yan, LI Ai-nian
(Law School, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)

With the implementation of the pilot of ecological compensation in river basin in various provinces, the local legislation has been promoted in Hebei, Anhui, Guizhou, Jiangsu and Hunan. All these legislations share great amount of similarity in terms of water quality assessment in fracture surface, compensation means, and calculation of compensation.However, defects occur regarding the compensation connotation, mechanism of supervisory management, compensation means and standards. The subsequent legislation should be upgraded in terms of clarifying its connotation, improving the supervisory management, enriching compensation means and setting up reasonable compensation standard.

river basin; ecological compensation; local legislation

F205；D912

A

1673-9272(2015)01-0063-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.01.013 http: //qks.csuft.edu.cn

2014-12-05

国家社会科学基金重点项目“我国流域生态补偿法律制度建设研究”（12AFX014）；湖南省教育厅重点项目“我国流域生态补偿法制理论与实践研究—以湘江流域为例”（12A086）；湖南省研究生科研创新项目“湘江流域生态效益补偿制度研究”（CX2014B203）。

龙海燕，硕士研究生。 通讯作者：李爱年，教授，博导；E-mail：hnsdlan@163.com。

龙海燕，李爱年.我国流域生态补偿地方立法之探析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015,9(1):63-67.

[本文编校：李浩慧]