社会治理视角下县域社区学院功能的架构

王建东，李 斌

社会治理视角下县域社区学院功能的架构

王建东，李 斌

社区教育为社会治理体制创新提供了支撑点，作为社会治理多元主体之一的县域社区学院，其功能架构对区域内社区教育的发展有着重要的影响。在社会治理的语境下，社区学院的功能可分解为业务指导、联动培训和内涵提升三大功能体系，政府对社区学院的责任在于政策、经费的支持，将社区学院纳入地方政府智库建设。

社会治理；政府责任；社区学院；功能架构

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理体制的重大战略任务。这一决策对于推进和谐社会建设，确保人民安居乐业、社会安定有序有重要意义。社会整体治理水平的提升最终的支撑点在于社会成员素质的提高，意味着深化社区教育改革和发展乃创新社会治理体制的题中之义；换言之，对发展社区教育的制度、机构的顶层设计离不开社会治理体制创新的语境。本文试图在社会治理的语境下，对县域开放大学社区教育的功能架构及政府责任进行探讨，为县级层面的开放大学转型发展和建设提供思路，以供商榷。

一、社会治理与社区教育

“治理”源于拉丁文和古希腊语，原意为“控制、引导和操纵”。长期以来，它与“统治”(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家不断赋予治理以新的含义，其内涵发生了显著的变化，它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大变革，其中最引人注目的变化，便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance)，从政府的统治走向没有政府统治的治理(governance without government)，从民族国家的政府统治走向全球治理(global governance) 。

关于治理的定义，最权威和最具代表性的，莫过于全球治理委员会的界定。按照该组织给出的定义，治理就是“各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸种方法之总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续的过程。它包括有权强迫人们遵守的正式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[1]它有四个基本特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。可见，治理是在一个既定的范围内运用各种资源，通过相关多方的互动，增加共识与认同，建立与维持秩序，增进公共利益的过程。

联合国开发设计署将地方治理界定为：“由制度、机制和过程所组成，通过这些，地方上的公民及其群体能够明确地表达自己的利益和需求，协调其差别，享有权力和承担义务。它需要地方政府、公民社会的组织和私人领域在参与、透明度与责任、平等地提供服务以及地方发展诸方面的合作关系。它须授权给地方政府，让其拥有资源以便有能力对所有公民的需求与忧虑做出反应并着手解决。与此同时，地方治理也涉及基层民主的加强，授权给公民、社区和像CBO和NGO这样的组织，让他们平等地参与地方治理与地方发展过程。”[2]

治理的目标是实现善治(good governance)。善治关注的是治理机构与机制的道德品质、政府与非政府组织之间的和谐关系。用俞可平的话来说，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[3]由此可见，社会治理包含了政府的社会管理和公民的社会自治两个方面。仅仅加强社会管理，只能有善政，而不是善治。善治是政府与公民对社会生活的共同治理，是社会治理的最佳状态。

社区教育旨在通过满足居民的学习需求，提升居民生活质量，它不仅可以满足居民在学历提升、职业技能的获得、健康休闲能力培养等方面的需求，而且可以通过政策宣讲、经济社会发展形势分析等，提高社会成员对社会管理规则、法律、方式方法等的理解度和认同度，一方面提升社会成员个体自身治理的能力，以便个体更好地参与到社会治理中且成为日益成熟的治理主体；另一方面将居民自发的兴趣团队培育为居民学习共同体，为走向赋有社会责任并参与社会建设的社团组织奠定良好的基础。例如，学习型政党、学习型机关建设毫无疑问是作为社会治理主体的执政党和政府自身建设的必然要求，也是提升社会治理能力的重要环节，学习型社区建设则是社会基层治理能力建设的应有之义。由此可见，社区教育的发展是提升整体社会治理能力，创新社会治理体制中不可或缺的重要组成部分，是社会治理体制创新的一个重要支撑点。

二、县域社区学院功能架构的现状

县域社区学院的发展状况在一定程度上反映了一个县域内社区教育的发展水平和社会成员对社区教育的满意度。教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》(教职成〔2004〕16号)中明确指出：“要在整合、利用现有教育资源基础上，形成以区(县)社区教育学院或社区教育中心为龙头，以街道(乡镇)社区教育学校为骨干，以居委会、村社区教育教学点为基础的社区教育网络。”因此，在县域内社区教育的组织架构中，社区学院作为县级开放大学实施社区教育功能的实体，处于社区教育业务的最上端。在以往“大政府、小社会”的体制下，地方社区教育发展主要是政府一手推动和包办的，因此，贯彻政府意图、执行政府部分职能是社区学院的主要任务。在此背景下，社区学院的功能总是和行政权威结合，以指导、考核为主要功能，这实质上是全能型政府管理在社区教育领域内的延伸，我们通过对一个县域社区学院的功能架构可以倒推该区域社会治理能力的高低及服务型政府建设的现状。

所谓功能是一种行为模式，即通过此行为，某物实现了它的目的。架构，是人们对一个结构内的元素及元素间关系主观映射的产物，也可指构筑、建造。结构功能主义把社会看成是由各个部分组成的整体，每个子系统都对整体的存续发挥着应有的作用，以其特有的功能保障社会的发展。因此，社区学院的功能架构是指为实现区域内社区教育的目标任务，对社区学院的组成部分及其整体的行为模式做出的构造和设计。

国内县域社区学院起初成立时采取挂靠形式，后来部分社区学院整合为县级开放大学的一部分，在其组织网络结构中，一方面是接受挂靠单位或开放大学和地方教育行政管理部门的双重领导，另一方面对于乡镇社区教育中心和村(市民)学校来说，则是“业务领导”。因此，基于其组织结构关系和“全能型政府”的管理特征，以往社区学院的功能架构存在以下问题：

第一，在社区教育的动力机制即工作业务开展上，重布置考核而轻服务指导。

目前，社区学院往往是地方政府开展社区教育的“业务龙头”。如果说这个地位的确立是社区学院在开展业务的过程中，由于自身在社区教育业务上的技术权威所收获的殊荣，则是实至名归。但事实往往是由于其自身所处地位即县域内社区教育业务的顶端，同时凭借占有较多政府资源(包括有形资源和无形资源)所得。在这种赞助性权威的光环下，社区学院往往成为地方教育行政部门的助手，对乡镇社区教育中心发号施令、布置工作，并通过参与制定业务评估(考核)规则，对乡镇社区教育中心和村(市民)学校进行办学能力考核等方式，来推进区域内社区教育工作的开展。其本质是政府行政权力在社区教育内的延伸，是政府管理社会思维在社区教育内的拓展。由此带来的问题是，部分工作自上而下脱离实际，即便是以“参考性、指导性意见”的面目出现，但结局是可不参考就不参考，实际上布置了工作却得不到执行；一些社区教育活动的开展是为了应付行政考核，而不是出于居民需求的导向。

如果说，工作布置、考核是“我要你做并且要做到什么程度”，那么业务指导服务就是“你自己要做什么，我来帮助你怎么去更好地做”。由此可见，两者的思维路向是截然相反的，不仅反映了两种模式下各社区教育主体开展工作积极性的差异，而且从本质上反映了社区学院和镇社区教育中心、村(市民)学校的地位不平等，这与追求“平等合作的伙伴关系”的多元治理主体的理念是矛盾的。因此，社区学院的这种功能模式在社会治理语境中，需要重新架构。

第二，社区教育的平衡机制即市、镇、村三级机构在地方社区教育发展的业务关系中存在失衡。

这种失衡是基于各自所占有的行政资源的不同所致。乡镇社区教育中心所占有的资源只能局限在其辖区范围内，这不仅意味着其资源的不同导致发展的不平衡，同时也意味着其优质资源很少可以实现在更大区域内的流动和共享。因此，即使在社区教育有着较强区域特征的情形下，其区域内发展的整体差异同样存在，此为其一。其二就是，由于在区域内社区教育组织架构中的地位不同，特别是依附于行政权力的赞助性地位的获得，使得社区学院与镇村两级机构的关系是领导与被领导关系，由此带来的就是平等合作伙伴关系的缺失，导致社区教育体系内部治理主体地位的不平等，这种不平等既可以反映在不合作上，也可以反映在被动合作上，具体在实际工作中，要么是剃头挑子一头热，要么是各行其是。

上述两个以往社区学院功能架构中存在的原则性问题，使得社区学院的具体功能分解出现了纵向照顾不周、横向不全面的问题。对此，笔者结合张家港社区学院的实践，就社会治理语境中的社区学院功能分解做进一步说明，为县域社区学院的功能架构提供借鉴。

三、社会治理语境中县域社区学院的功能架构

提升社会治理能力，建设服务型政府，政府“掌舵”而不“划桨”的思维，为地方社区学院的功能架构提出了新的思路。作为社会治理的主体之一，社区学院的治理能力建设包括：一方面是社区学院内部各部门在社区学院能力体系架构中的主体性地位建设；另一方面是社区学院与教育行政管理部门、镇社区教育中心、社会团体、居民个体等服务对象的“同辈合作伙伴”[2]等新型关系的建立，以及在此基础上形成的双向度或多维度的互动协商、共同治理。关于社区学院的内部部门设置，笔者在此不再赘述，主要就与地方社区教育工作领导小组成员单位、镇社区教育中心、村(市)民学校等外部主体间关系的重构中，如何架构社区学院的功能，结合地方实际进行阐述。

张家港社区学院以地方居民的学习需求为导向，突出为辖区内居民提供教育公共服务的理念，以提升社区学院的治理能力为目标，通过提供咨询服务与业务指导、互动合作办学、社区教育公共项目评估与督查、社区教育研究等路径，逐渐形成了三大服务能力体系。

第一，社区学院的业务指导服务能力体系。在县域内社区教育发展的市、镇、村三级网络架构中，社区学院处于业务上端一极，在以往的传统关系中，社区学院处于“业务领导”地位。而这种“领导”地位，在社区学院本身挂靠其他单位的前提下，与其本身负有的事权、财权并不对称，其权威依附于教育行政主管部门的行政考核，尤其在面对面广量大的居民公益性教育需求时，无论从其内驱力还是自身条件，都无法解决市场失灵和政府失灵的问题。因此，社会治理语境下，社区学院业务指导服务能力突出的是服务，是通过与乡镇社区教育中心、村市民学校的平等对话，在社区教育的规划宣传、项目策划咨询、课程建设指导、居民学习共同体培育等项目中，提供智力支持服务。如张家港社区学院每年都召集各镇社区教育中心，就各镇所进行的社区教育实验项目、课程开发进行论证，以帮助镇社区教育中心科学规范地进行项目实施和课程建设；为村(市)民学校的社区教育的项目策划、项目效果评估等提供业务支持。

第二，社区学院的联动培训服务能力体系。以往的培训合作模式是，在成人学历进修、职业资格培训、居民闲暇教育、青少年校外教育等项目中，就培训项目、师资、课程、经费等内容，社区学院与镇村两级机构进行纵向联动合作，形成菜单式服务，与地方社区教育工作领导小组成员单位进行横向合作，这种合作模式的纽带是基于行政干预，在社区教育的初始阶段起到了至关重要的作用。但其弊端随着社区教育发展也日益突出，主要表现在缺乏深层的合作动力，社区教育项目开发机制僵化，不能适应居民学习需求的变化等。因此，针对上述问题，张家港社区学院通过组建社区教育联盟，将上述纵向、横向的资源组成相对松散的社区教育共同体，以支持服务为纽带，以学习项目为切入点，本着与社区教育领导小组成员单位的培训各司其长、避免重复的原则，将联动培训服务的重心落在社区教育师资培训、数字化学习支持服务、居民职业技能和素质提升上，并通过紧跟居民需求的项目开发，最大限度地适应和满足居民需求的变化。

第三，社区教育内涵提升服务体系。所谓社区教育的内涵，是指社区教育的理论研究、制度建设、课程开发、项目实施等关系社区教育自身合理性的组成部分，也是社区教育专业化的重要内容。社区学院的一个重要角色是充当地方政府有关社区教育发展决策的智库之一，也是地方社会治理体系和治理能力现代化，政府决策民主化、科学化的一个表现。因此，社区教育内涵提升服务体系的建设关涉区域内社区教育发展的科学性、合理性。就此而言，地方社区学院担负居民学习需求及变动的调研、社区教育的理论发展、社区教育项目的督导与评估、社区教育课程建设、数字化学习的内容开发和学分银行建设等方面任务，具有无可替代的地位。如张家港社区学院每年都要完成全市居民学习需求的调查报告，为政府采购教育类公共服务项目提供参考，对全市重大项目进行跟踪评估，及时提出项目纠偏建议，并就项目执行效果做总体性评估，提供给政府参考。

上述三项功能作为县域社区学院的主要功能，其落脚点在于“能”，即提升区域内居民生活质量的服务能力，但其根本出发点还在于“治”，一方面通过内部合理的功能架构，提升自身的治理服务能力；另一方面，通过与服务对象的新型合作伙伴关系的构建，提升社区教育条线的治理能力。

四、社会治理语境中社区教育发展的政府责任

社区学院的发展是一个地方社区教育发展的缩影，它不仅可以折射出地方社区教育发展的具体进程，同样也可以观察到在地方社区教育发展中的政府责任。基于服务型政府的要求，在社区学院的功能架构中，政府责任主要体现在以下几个方面：

一是为社区学院和地方社区教育发展提供必要的政策，其中包含法律依据、机构编制等。法律依据主要包含终身教育法律、学习型社会建设法规、社区教育发展规划等，用于指导和规范社区学院的业务开展；同时，为社区学院的机构编制、人员配置等制定相应的制度，为社区学院的发展提供合法性支撑。当然在服务型政府视角下，社区学院模式也可以是由社会组建、社会运作的带有民间社团性质的机构，但社区学院负有公益教育责任，与政府责任在逻辑上一致，应当得到政府的政策扶持。

张家港市政府对张家港社区学院的功能架构给予了政策上的扶持，主要通过制定地方社区教育工作纲领性文件，如在《关于进一步推动我市社区教育工作发展的实施意见》(张政发〔2010〕10号)中，明确了张家港市社区教育的发展目标，明确了社区学院在全市社区教育工作组织网络中的地位，及其所担负的功能，即：为“我市社区教育的发展提供参考性意见，指导乡镇社区教育中心和村(市民)学校的常规业务开展，指导各镇推进居民学习共同体的培育，建设社区教育师资库并对专兼职社区教育教师进行培训，开展成人学历提升、职业资格、居民健康休闲等方面的培训，搭建全民数字化学习平台并提供支持服务，在社区教育课程建设、社区教育项目开发与评估、社区教育制度建设等方面，着力提升我市社区教育工作的质量与水平”，为张家港社区学院的功能架构提供了合法性支撑。

二是为社区学院的发展提供必要的经费支持。社区学院除了通过向社会提供服务所获取的经费之外，参与政府采购社会公共服务所获得的项目经费，是社区学院经费的主要来源。

社区学院参与地方政府的社会采购公共服务，主要有参与公开竞标和政府定向采购两种形式，凡是属于公益性社团服务的教育项目，社区学院都以平等竞争的形式参与公开竞标；而带有特定条件的社区教育项目，如数字化学习平台建设、数字化学习课程开发、社区教育专兼职教师培训等项目，则通过定向采购服务，接受政府全程督导，确保项目质量和效果。由此，政府对于社区学院的项目经费扶持，不再是以往直接的财政划拨，而是以购买项目服务的方式，既解决了以往市场失灵即公益性项目只有公益性组织承担的尴尬，又解决了公益性项目内驱不足、社区学院项目缺少的困境。

三是将社区学院纳入地方政府智库建设。在多元社会治理的语境中，地方发展离不开多元社会治理主体的培育，其中包括地方智库的建设。社区学院毫无疑问属于地方社区教育智库的重要一员，为地方社区教育的政策制定、路向选择等提供决策参考，同时也为具体业务发展提供智力支持。

张家港市教育局将张家港社区学院纳入地方社区教育智库，赋予社区学院向政府递交社区教育发展规划建议、参与有关规则的制定等职责。除了前文提及的年度居民学习需求调研报告、社区教育项目整体执行情况及效果评估报告等专项报告之外，社区学院还就居民学习共同体的培育及社团孵化情况、社区教育专兼职教师队伍建设、数字化学习项目建设等，向地方教育行政部门提供政策建议；同时，参与地方政府的社区教育政策制定，如地方社区教育发展规划、乡镇社区教育中心办学水平考核细则、县市示范市民学校评估标准等，为地方社区教育的科学发展提供有力的支撑。

总之，县域社区学院的功能定位及其效能的发挥，离不开政府的扶持；但政府与社区学院之间的关系定位，不再是“全能政府”下的“老子与儿子”的关系，而是官民共治下的平等合作伙伴关系，政府的掌舵主要体现在对社区学院的政策及项目有限扶持上，即通过社区学院向社会提供的服务质量来确定扶持的力度，这也是民主政府、有限政府、效率政府的责任体现。

[1] 姜美玲.全球教育展望[M].上海：华东师范大学出版社,2009:39-46 .

[2] 尹冬华.从管理到治理——中国地方治理现状[M].北京:中央编译出版社,2006:1-2.

[3] 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000:8-9.

责任编辑 虞晓骏

On the Functional Architecture of County Community College in the Perspective of Social Governance

WANGJian-dong,LIBin

/ZhangjiagangOpenUniversity

Community education provides a support for the innovation of social governance system. The county community college, as one element of the social governance, has great influence on the development of community education in local area. In the context of social governance, the functions of community college can be decomposed into three systems of business guidance, joint training and connotation development. The responsibilities of government are policy and fund supports, and bringing community college into the construction of local government think-tank.

social governance; responsibility of government; community college; functional architecture

G779

A

2095-6576(2015)05-0057-05

2015-08-30

王建东，张家港市教育局副局长，张家港开放大学校长，主要从事社区教育研究；李斌，张家港开放大学高级讲师，教育硕士，主要从事社区教育、职业教育研究。(dabing_2000@126.com)

江苏开放大学“十二五”2014年度一般课题“社区学院能力建设研究——以张家港社区学院为例”(14SEW-Y-026)