中国地方分权的政治约束

曹正汉+薛斌锋+周杰

中国是中央集权的国家，以行政和财政上的地方分权来提高治理效率，同时，也通过地方分权来降低政治风险，维护政治稳定。但是，与此相反的现象是，中国地方政府虽然承担了主要的行政事务与行政责任，但是并未获得充分的地方治理权。一般认为，这是中央政府保留着任意干预地方政府的绝对权力，以便随时控制和纠正地方政府的偏离行为。本文认为，这一问题其实还与地方政府的自身行为息息相关，即地方政府在实际的权力运作上有意排斥权力的横向分立和制衡，追求地区权力一元化，这会带来地方公共决策的风险控制问题，为此必需有中央政府充当纵向制约的决策机制，控制决策风险。作者以规制地方公共项目决策权的中央审批制为切入，选择城市地铁项目审批制度为个案分析，细腻地剖析了地方政府追求权力一元化的面向。作者认为，地铁项目决策的内容之一是控制投资风险，但是在实际决策程序上，中央政府和地方政府都撇开了地方人大（及地方人大常委会），这使得对地铁投资风险的控制必须依赖中央政府。因此，尽管中央审批制是一种效率不高的决策方式，但是，在地区权力一元化的约束之下，为了防范决策风险，还必须依靠这种制度的控制作用。这一结论的理论意义是，如果不能结束地方政府在地区层面追求权力一元化的行为，那么，地方政府也就不可能获得充分的地区治理权。endprint