浙江舟山群岛新区行政体制改革：探索实践、创新特色和未来展望

孙建军 丁友良 王一珵

（1.浙江舟山群岛新区政策研究室，浙江舟山316021；2.中共舟山市委党校，浙江舟山316000）

浙江舟山群岛新区行政体制改革：探索实践、创新特色和未来展望

孙建军1，2丁友良2王一珵1

（1.浙江舟山群岛新区政策研究室，浙江舟山316021；2.中共舟山市委党校，浙江舟山316000）

浙江舟山群岛新区是全国首个以海洋经济发展为主题的国家级新区，充分发挥先行先试优势，重点突出陆海统筹发展、海洋开发保护和综合管理能力，探索建立了与现阶段新区开发开放相适应的行政体制。在全面深化改革背景下，舟山群岛新区还须以加快政府职能转变为核心，以经济功能区为纽带，以服务新区科学发展为目的，继续深化行政体制改革，努力建设人民满意的法治政府和服务型政府。

浙江舟山群岛新区；行政体制；改革

2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区。这是我国首个基于实施国家海洋战略、以发展海洋经济为主题的新区，其战略定位是建设浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发的试验区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极；同时，还担负着加强体制机制创新，为我国海洋综合开发体制改革探索经验的历史重任。探索建立与新区建设发展相适应的行政体制，是一项事关国家级新区发展全局、影响深远的基础性任务。在全国有序推进全面深化改革之际，适应新一轮行政体制改革发展趋势，全面、系统地研究浙江舟山群岛新区行政体制改革的实践探索，深入挖掘其创新特色，明确其深化方向，这不仅有利于舟山群岛新区自身从更深层次、更广范围、更高水平地推进行政体制改革，也有利于为其他后发的省辖型新区行政体制改革提供先行先试的样板，具有十分重要的现实意义和理论价值。

一、浙江舟山群岛新区行政体制改革的探索实践

2013年国务院批复的新区发展规划明确提出建立“机构精简、职能综合、结构合理、运作高效”的行政体制创新要求，舟山群岛新区唯有将改革开放这一最大红利与发展海洋经济这一最大潜力结合起来，以先行先试为契机，加快在重点领域和关键环节的改革突破，才能为海洋强国战略在新区的实施扫除体制机制障碍。2013年8月，舟山群岛新区充分发挥先行先试优势，以“三强三优”为重点扎实推进新区行政体制改革，探索建立了与现阶段新区开发开放相适应的行政体制。

（一）强化新区统筹协调职能

强化新区统筹协调职能是推进新区建设发展的重要前提，也是创新新区行政体制的重点。为完成国家战略使命，舟山群岛新区在新区党工委、管委会分别与市委、市政府合署的体制下，强化统筹协调职能，以充分体现“全域建新区”特色，形成“全区一盘棋”格局。一是构建起新区领导决策机制。新成立规划、财经和招商引资工作三个领导小组，加大对新区开发建设的统筹领导力度。二是构建起新区统筹协调机制。新成立新区党工委管委会办公室，将市委办公室、市政府办公室与其合署，实行“一套班子三块牌子”，统筹协调新区日常事务工作。三是构建起新区参谋研究机制。通过组建新区政策研究室、新区发展研究院，强化重大课题和政策研究，为新区党工委管委会决策提供资政服务。四是构建起新区督查考核机制。通过整合市委、市政府督查职能，建立新区督查考核办公室，加强对重大项目、重点工程、重要工作的动态督查和实绩考核，提高新区执行力。

（二）强化新区政府职能转变

转变政府职能是行政体制改革的核心。创新新区行政体制，需要以深化行政审批制度改革为突破口，切实推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。舟山群岛新区在行政体制改革实践中，坚持简政放权与强化服务并重，努力深化行政审批制度改革，着力推动政府职能转变。在目标定位上，坚持以“零距离、零障碍、零收费”为努力方向，减少行政审批事项，对企业投资项目实行“简核简批”，对政府投资项目实行“联审联办”，对为民服务事项实行“就近就便”。在实施方针上，努力把“争”、“减”、“集”、“下”四字落到实处。其中，“争”就是利用好省级经济社会管理权限，主动向中央和省级部门争取更多的审批内容，扩大自主审批范围。[1]“减”就是除了涵盖国家安全等内容的审批事项以外，大幅度减少企业投资类审批事项，更多地运用市场这只无形之手引导合理投资。“集”就是进一步破除部门利益障碍、技术障碍和能力障碍，切实推进职能整合和集中工作，真正做到“两集中、两到位”。“下”就是充分放权，将更多的审批权限下放到县（区）和乡镇层面，推动审批服务重心下移。截至2013年底，全市非行政许可审批事项从172项减少到137项。

（三）强化经济功能区建设

经济功能区是新区开发建设的主战场，是全面对外开放的主窗口和深化改革创新的主载体，是实现新区战略定位的重要支撑。从全局战略的高度加快推进经济功能区建设，将有利于突破体制束缚集中有限资源实现集聚发展与联动发展，有利于转变发展方式促进海洋经济转型升级，有利于形成重点突破、率先发展的示范效应和带动效应。舟山群岛新区围绕发展规划提出的“四岛一城”①目标，按照“凸显功能集成、凸显要素集聚、凸显产业集群”的基本原则，在全市设立五大经济功能区（新城、海洋产业集聚区、普陀山—朱家尖、金塘和六横），打造新区发展主平台。在此基础上，按照“经济管理扁平化、社会管理精细化”的总体要求，制定出台扶持政策，在人、财、事三方面充分放权，合力界定经济功能区与市、县（区）之间的权属关系。作为新区管委会的直属机构，每个经济功能区都分别成立管委会，下设5个直属机构和2-3个事业单位。

（四）优化部门机构设置

部门机构是党委政府履行职能的载体，其设置是不断变化的，主要取决于党委政府治理环境的变化以及党委政府职能和任务变化的需要。舟山群岛新区适应行政体制改革发展趋势，结合新区实际，按照精简统一效能的原则，强化机构和职责整合，稳步推进大部门制改革。在全国率先探索海上综合行政执法机制，推进陆上全域综合行政执法改革；在市、县、乡三级全面整合工商、质检、食药监管力量，合并成立新的市场监督管理机构；实行“大海洋”、“大农口”、“大文化”、“大卫生”改革；根据新区规划建设管理需要，强化规划、金融等职能。经过行政体制改革，市委部门减至8个，精简27.3%；市政府部门减至25个，精简26.5%；县（区）层面的党委部门和政府部门则分别精简40%和24%以上。

（五）优化乡镇（街道）行政区划

优化乡镇（街道）行政区划有利于优化资源配置，促进城乡统筹发展、构建区域发展新格局，也是推进改革、精简行政、提高效能的重要举措。作为一个设区市建制的海岛城市，舟山市综合考虑地域特点、历史沿革、城镇规划、产业布局、交通、水系、人文和传统习俗等因素，充分顾及群众的认同感和归属感，对定海和普陀两区部分行政区划进行了重新调整。其中，定海区乡镇（街道）从16个减至12个，普陀区乡镇（街道）从13个减至9个，各精简25%和30.8%。

（六）优化基层社会治理和服务体系

按照“重心下移、权限下放、干部下沉”的要求，推动人力、物力、财力和服务资源向基层集聚，切实提升乡镇（街道）公共管理和服务水平。实行“区政合一”基本运行模式，充分发挥经济功能区开发主体作用，发挥其辐射带动功能，加快推进产城融合和城乡一体化发展。同时，在经济功能区启动新型社区组织建设试点工作，积极探索构建以党组织为核心、以社区代表大会为组织形式、以社区管理委员会为办公机构、以综合性社区服务中心为便民平台、各类社会组织共同参与的新型社区治理体制。

二、浙江舟山群岛新区行政体制改革的创新特色

相比于上海浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区，舟山群岛新区作为全国首个以海洋经济发展为主题的省辖型、群岛型、后发型和全域型的“四型”新区，在充分遵循一般规律的基础上，紧密结合自身实际，从四个方面推进行政体制改革创新，为其他新区和地方政府提供了借鉴经验。

（一）“省辖型”新区领导管理体制创新

作为全国第一个国家级层面的“省辖型”新区，舟山群岛新区辖内本身存在着完整的“市—县（区）—乡镇（街道）”三级管理架构。为此，创新新区行政体制，首先要理顺新区管委会和省辖市之间的关系。参考其他新区的实践经验，舟山群岛新区创新性地采取了新区管委会与省辖市“合署办公”模式，一方面有利于强化新区管委会的统筹协调职能，便于统一规划，避免重复建设，迅速决策和执行，从而在新区开发建设初期充分发挥管委会体制高效性的特点；另一方面又保留了省辖市现行体制，能够确保重大决策、执行和监督相互分离，体现新区建设的科学性。

（二）“群岛型”新区经济功能区定位

作为全国唯一依托岛群设置功能区的“群岛型”新区，舟山群岛新区结合群岛区域离岛、分散、相对独立的特征，坚持以“区政合一”为基本模式，创新性地赋予功能区经济发展和社会管理“两全职能”。这样有利于协调好三个方面的关系。

1.有利于协调好经济发展和社会建设的关系。舟山群岛新区既是经济发展的新区，也是社会管理的新区。显然，赋予功能区“两全职能”将有利于避免经济发展和社会管理、公共服务两头不平衡，推进功能区块的全面发展。

2.有利于协调好功能区与行政区的关系。从其他新区的实践来看，辖内大多数功能区，比如浦东新区张江高科技园区、两江新区工业开发区等，仅被赋予经济发展职能，社会管理职能则归属于所辖地乡镇（街道），这容易导致区块发展过程中功能区与行政区相互推诿的“两张皮”现象。[2]舟山群岛新区按照“经济发展扁平化、社会管理精细化”的要求赋予经济功能区“两全职能”，同时，明确经济功能区在人权、事权和财权方面的自主独立，这将有利于突出其区块治理主体地位，从而破解功能区与所在地县（区）、辖内乡镇（街道）等行政区的关系不协调这一难题。

3.有利于协调好管理幅度与管理层级的关系。县（区）建制不变的情况下，在新区这么大的空间范围内实施有效治理，充分发挥功能区管委会这类过渡性体制的积极作用，将利于克服管理幅度与管理层级之间的矛盾。这是因为：一方面，通过在行政管理末端撤并或整合乡镇（街道），如海洋产业集聚区管委会设置，有利于扩大管理幅度，促进辖内资源整合，实现统一规划和联动开发建设；另一方面，由于功能区是新区管委会的派出机构，突出功能区作为新区管委会的直接开发主体地位，将有利于减少管理层级，直接对辖内区域公众的诉求进行精细化管理、快速反应。

（三）“后发型”新区部门机构设置

作为一个“后发型”新区，舟山群岛新区充分借鉴其他新区有益经验，在优化整合部门机构设置过程中，始终遵循依据职能需要设置部门机构这一基本原则，同时又突出区域特色，逐步将部门职能由以事权为中心转向以功能为中心，初步形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

1.突出“职能模块”分类。在借鉴其他新区和功能区的经验基础上，舟山群岛新区着力突破传统的按行业、按条线对应设置部门机构的模式，将政府职能划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、社会保障等职能模块，并按职能模块整合机构设置，推进大部门综合管理，初步形成了“大文化”、“大农业”、“大卫生”、“大市场”等大部门机构，以避免或减少职责交叉、职责不明或职责割立问题。

2.突出“海洋战略”特色。作为全国首个以海洋经济为主题的国家级新区，舟山群岛新区在部门机构设置过程中尽可能突出“海洋”特色。一方面合理布局，突出海洋旅游、港航物流、临港工业、海洋科技等产业发展为主导，依托岛群相应设立了普陀山—朱家尖、金塘、六横和海洋科学城等经济功能区，推进海洋产业集聚，大力发展海洋经济；另一方面按照“先易后难、先联合后整合”的思路，建立紧密型的海洋联合执法机制，将海洋与渔业、港航、国土、文广、水利水务等有涉海执法职能部门的相关执法人员和装备，以集中办公形式，联合开展海上执法；同时，与海事、边防、海警等部省属在舟涉海管理部门建立良好的协作机制，共同维护海上行政执法秩序。这一改变条块分割、单项管理、分散执法的涉海管理体制创新实践走在全国前列。

3.突出“开发建设”需求。当前，新区正处于破题时期，迫切需要整合各方的研究力量，对新区开发建设过程中所面临的焦点、热点、难点和试点工作及其政策进行深入研究，为新区开发建设提供决策咨询。为此，在其他部门机构整合、精简、撤并的同时，此次行政体制改革却将新区政策研究室和浙江舟山群岛新区发展研究院单独增设，凸显出行政体制改革要适应新区开发建设需求这一重要导向。

（四）“全域型”新区选人用人机制

加快推进新区建设，关键在人，重点在干部。作为全国第一个“全域型”新区，相比于其他新区，舟山群岛新区行政体制改革过程中干部的进退留转只能就内解决，这无疑是面临的最为严峻的挑战之一。面对挑战，舟山群岛新区从各个环节深化干部人事制度改革，切实形成能上能下、开放竞争、充满活力的选人用人机制。

1.注重“实绩标准”选拔任用干部。舟山群岛新区坚持德才兼备、注重能力和业绩的用人导向，探索推行“论绩竞职、凭绩上岗”、“亮绩选才”、“项目招才”等选拔方式，试行“事业平台不定级、干出业绩可升级”适岗比选办法，培养造就一支综合素质好、实绩突出、群众公认的干部队伍。

2.注重“一线岗位”培养锻炼干部。按照“缺什么、补什么”、“内外结合、定向挂职”的思路，舟山群岛新区筛选300名干部到任务繁重、条件艰苦的重点项目一线、重要平台一线、信访维稳一线和基层管理一线加强实践锻炼。同时，建立干部一线考察制度，实行重大工作跟踪考察和即时考察办法，注重在重大工作平台和急难险重任务中考察识别干部，以及时了解和跟踪其发展动态。

3.注重“机制建设”考核管理干部。一是创新绩效考核机制。建立健全以实绩为导向、督事督人并重、督考合一的绩效考核机制。在考核评价方式上，扩大群众参与程度，设置公众满意度测评项，由“官评官”向“民官共评”转变。二是健全能上能下机制。研究出台《舟山市调整不适宜担任现职领导干部办法》，区分不同情形，调整不称职干部，在干部“下”上动真格。三是完善关爱保障机制。在充分尊重干部意愿的基础上，鼓励符合条件的一部分干部提前退休，并辅以规定范围内的待遇调整，为新区专业人才、紧缺人才和新区功能区建设腾出宝贵的职务和编制空间。

三、浙江舟山群岛新区行政体制改革的未来展望

2008年党的十七届二中全会全面部署我国深化行政管理体制改革，提出“建设人民满意的政府”总体目标。2013年党的十八届三中全会又提出了“建设法治政府和服务型政府”要求。借鉴其他新区的实践经验，深化新区行政体制，必须以转变政府职能为核心，充分把握自身的特殊性，深刻认识改革的渐进性，始终关注运行的高效性，重点突出行政区与功能区的协调性，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

（一）以打造人民满意的服务型政府为目标，处理好理想体制与阶段性体制的关系

服务型政府就是在执政为民理念指导下，坚持以人为本，适应我国经济社会发展的新形势和新要求，将公共服务职能上升为政府的主要职能或核心职能，以不断满足人民群众日益增长的公共需求的政府。建设职能科学、结构优化、运转协调、行为规范、廉洁高效、人民满意的服务型政府是深化新区行政体制改革的目标指向。然而，深化新区行政体制改革、建设人民满意的服务型政府是一个螺旋式循序渐进的过程，需要处理好理想体制与阶段性体制的关系，分三个阶段稳步推进：

一是开发启动阶段。由于开发是新区的首要任务，行政体制改革的核心任务在于职能调整，着力强化管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设以及协调处理重大问题等方面的组织领导职能，同时，围绕功能区的管辖权是否属于所在的行政区及跨行政区的功能区的利益协调问题，在新区次级层面着重理顺各产业功能区与市、县（区）及乡镇（街道）的关系，尽量减少摩擦。

二是全面建设阶段。随着新区开发的全面推进，体制内的深层次矛盾必然会不断显现，特别是功能区与行政区的矛盾会不断激化，行政体制改革的核心任务将在于调整行政区划，实现扁平化管理。在纵向层面，适时优化行政区划，并合理调整新区管委会、经济功能区和乡镇（街道）三者之间的事权财权关系。在横向层面，进一步深化大部门制改革，提高政府履行职能的统一性、科学性；理顺政府、市场与社会的关系，激发全社会创造活力，真正实现“小政府、大社会”的管理格局。

三是成熟运行阶段。随着新区强力开发后经济社会的迅速发展，社会事务将大幅增长，政府公共管理和社会服务的职能要求将更高。同时，新区管委会权力来源受限、决策执行监督的科学性要求以及政策法规的形成权限制约等因素都需要新区从“管委会”模式走向“副省级政府”管理体制，全力打造服务型政府。[3]

（二）以加快政府职能转变为核心，处理好政府与市场、社会的关系

舟山群岛新区需要在现有改革的基础上，以深化行政审批制度改革为突破口，切实转变政府职能，处理好政府与市场、社会的关系，进一步提升政府公共服务水平，打造新区简便高效的行政管理服务品牌，提升新区发展的环境竞争力。

1．处理好政府和市场的关系。一是规范行政审批权力。重点抓住全面梳理职权、大力简政放权、公开权力清单三个环节，大力推进“清权、减权、制权”。二是优化审批流程。制定详细的服务规范和标准，推进行政审批运作集中化、标准化、规范化，全方位再造行政审批运作流程，全面提升行政效率。三是创新审批方式。探索实行预审批等制度，最大限度地减少审批，促进项目落地。探索对企业类、民资类的项目实行审批备案制，最大限度地方便企业。推进“模拟审批”、“联审事项专窗办理”等模式，全面推行投资项目审批无偿代理服务，进一步提速增效。四是强化监督管理。全面推进“阳光审批”模式，建立健全行政审批责任追究制度，强化审批责任，规范审批行为。同时，完善“后评价”机制，建立群众评价机制和公开监督机制，对行政审批工作进行全方位、多角度的监督。

2．处理好政府和社会的关系。一是加强各类社会组织的培育和管理。通过“公益项目创投大赛”等形式，引入市外NGO组织；将原半官方的中介机构社会化，割断其与政府和企事业单位的“脐带”；重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织；探索建立“枢纽型”服务管理模式，进一步促进社会组织规范从业行为，承担社会责任，提高自律性和诚信度。二是发挥各类社会组织的功能和作用。借鉴嵊泗县建设“美丽海岛.乐和渔村”项目模式，不断积累政府购买社会组织服务经验，让社会组织承接政府卸载的服务职能。充分挖掘地方性社会组织资源，不断加大和谐促进工作室、老娘舅工作室等草根组织的培育力度，引导他们积极参与基层平安综治工作。

（三）以经济功能区为纽带，处理好功能区与行政区的关系

从上海浦东新区和天津滨海新区行政体制改革的实践来看，从新区层级和次级处理协调好功能区和行政区的关系，一直是其重点。[4]为了克服功能区与行政区在发展过程中出现相互推诿的“两张皮”现象，舟山群岛新区按照“经济发展扁平化、社会管理精细化”的要求，在功能区实行“区政合一”体制，赋予功能区经济发展和社会建设两全职能。在下一步深化新区行政体制改革过程中，要突出经济功能区的开发主体地位，协调好两对关系。

1．协调好经济功能区和新区管委会的关系。新区管委会作为浙江省政府的派出机构，其自身存在法律地位问题。而经济功能区作为新区管委会的派出机构，这一体制性质决定了其并不等同于县（区）一级行政区，不能像县（区）政府那样拥有法定的管理权限、获得充分的法律支持，所以也不可能像县（区）那样全方位承担好经济发展与社会管理职责。为此，随着经济功能区经济和社会各项事业的快速发展，必须围绕职能合理性，理顺其与新区管委会的关系，重点解决好权限不足、管理环节多、机构编制少等问题。

2．协调好经济功能区与县（区）的关系。作为新区辖内相对独立的管理主体，各经济功能区和各县（区）在其管辖内都能有效行使各自的行政管理权，从而可能导致基于自身利益在发展中各自为政、盲目竞争和无序开发。为此，必须围绕经济功能区的特色功能和阶段发展需要，合理划分事权，赋予其相对独立的开发建设决策权、人事权和财政权，同时，不断加大力量配置，注重事后监管，允许先行先试，完善考评体系，以充分突出经济功能区管委会开发建设中的主导职能和主体地位。

（四）以服务新区科学发展为目的，处理好改革、发展与稳定的关系

衡量行政体制改革成功的标志，看是否能提高行政效能，是否能推动新区科学发展，是否能确保社会和谐稳定。因此，对于舟山群岛新区来说，当期时期，一方面需要尽可能缩短行政体制改革磨合期，确保行政体制改革、经济社会发展与保障和改善民生三者有机统一。其中，干部是行政体制改革的组织者、实施者和参与者，教育和引导干部从新区建设大业的高度正确对待改革、积极投身改革，尤其是解决好改革后干部的动力机制问题，激发干部的活力，主动做改革的践行者，是处理好改革、发展与稳定关系的关键。另一方面，行政体制须适应经济社会不同发展阶段的需要和社会公众的合理诉求，适时进行动态地调整和改革，以推动新区经济社会平稳较快的发展。

注释：

①所谓“四岛一城”：国际物流枢纽岛、对外开放门户岛、海洋产业集聚岛、国际生态休闲岛和海上花园城。

[1]关爽.滨海新区行政管理体制改革的路径选择探究[J].中山大学研究生学刊：社会科学版，2009（3）：59-67.

[2]冯春，类延村，赵杰.重庆两江新区管理变革中应注意的十大问题[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2012（5）：87-89.

[3]丁友良.舟山群岛新区行政管理体制创新——基于国家级新区行政管理体制的比较研究[J].中共浙江省委党校学报，2013（5）：43-49.

[4]惠冰.复合型经济功能区管理体制创新构想——以天津滨海新区为例[J].天津社会科学，2008（4）：70-75.

Exploration Practice,Innovation Feature and Future Prospect of Administration Reform in Zhoushan Archipelago New Area

SUN Jianjun1,2DING Youliang2WANG Yicheng1
（1.Policy Research Office of Zhejiang Zhoushan Archipelago New Area,Zhoushan 316021,China; 2.Party School of The Zhoushan Committee of the CPC,Zhoushan 316000,China）

Zhoushan Archipelago New Area is the first one in China focused on ocean economy.The New Area takes full advantage of early and pilot implementation policy to put priority on improving the ability of the coordinative development of the sea as whole, development and protection of ocean islands and comprehensive management.The New Area explores to set up relative administration system which suits the development and opening policy of the New Area at current stage.Against the backdrop of deepening reform in an all-round manner,the New Area should continue deepen administrative reform and try hard to build the government ruled by law and catering to people’s need by accelerating the transformation of governmental function,developing economic function area and serving the scientific development of the New Area.

Zhoushan Archipelago New Area;administrative system;reform

D67

A

1008-8318（2015）04-0032-06

2015-02-11

2014年度浙江省哲学社会科学重点研究基地（省科学发展观与浙江发展研究中心）课题“浙江舟山群岛新区行政体制改革研究”（编号：14JDKF03YB）阶段性成果。

孙建军（1977-），男，浙江丽水人，副教授，浙江舟山群岛新区政策研究室副主任。