新形势下政府环境审计在推进国家治理中的功能探析

吉越

近年来，我国经济社会发展与环境资源约束的矛盾日益突出，环境污染情况严重，生态环境状况堪忧，长期以来的粗放型经济增长模式难以为继，严峻的环境形势已经严重制约我国经济社会的可持续发展。 针对此现状，“十二五”规划对环境治理提出了更为苛刻的要求，明确了“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境的基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”。国家审计作为国家治理的重要组织部分，应加强环境审计，以便更好发挥审计服务国家治理的作用。各级审计机关要通过积极履行审计监督职责，加强环境审计监督，维护环境安全，推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展。

一、政府环境审计定位

政府环境审计是指政府审计机关为落实科学发展观，促进可持续发展战略的实施，对政府和企事业单位有关环境资源开发、环境保护的管理及经济活动的真实性、合法性和效益性所进行的监督、评价或鉴证工作。政府环境审计的总体目标是“促进政府实施可持续发展战略”，具体表现在以下四个方面：一是促进国家完善环保立法，提高法制建设和执法水平；二是促进完善环保治理监督体系和专业化工作标准建设，提高规范化管理水平；三是促进环保专项资金的合理有效使用，提高资金使用的真实、合法和绩效水平；四是促进企事业组织等微观经济单位承担社会责任，提高全社会的环保意识。这些全面性目标的提出标志着环境审计地位的不断提升，契合了转变经济发展方式的内在需求，也有利于政府环境审计在推进国家治理方面发挥建设性作用。

二、新形势下我国政府环境审计在推进国家治理中的作用

2008年以来，国家审计署先后组织了环渤海水污染防治资金专项审计调查、长江上游水污染防治资金专项审计调查、黄河上游水污染防治资金专项审计调查等水域环境审计、节能减排资金审计及重点行业节能减排审计调查、城镇污水垃圾处理专项资金审计、土地出让金及矿产等资源审计，均取得了良好的效果，为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，服务国家治理发挥了极大的促进作用。

（一）监督政府环境管理，促进政府环境政策的落实和完善

国家审计机关通过对国家环境保护专项资金的征收、管理和使用情况的审计监督，可以揭露和查处专项资金分配、管理和使用中存在的各类问题，确保政府投入环保资金的安全、有效；通过对森林、湿地、草原、自然保护区、重点物种保护等生态建设方面的审计监督，可以揭示资金分配管理使用过程中挤占挪用、虚报冒领、个人侵占等问题，客观公正评价工程建设和实施后的生态效果；通过对节能减排工程项目等应对气候变化方面的审计监督，可以揭示节能减排专项资金分配、管理和使用情况，维护项目资金的安全、高效使用。同时可以通过关注节能减排、生态建设领域相关政策法规执行情况，揭示生态保护领域政策法规落实不到位或缺失、不完善等问题并分析原因，为维护我国生态安全提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议。

（二）创新审计方法，拓展审计范围，促进审计自身的发展

政府环境审计可以突破传统审计只关注环境保护资金、环境政策法规执行、环境保护建设项目的局限，进一步关注环境管理系统、环境责任履行情况和环境效益的履行情况，在环境合规性审计和环境财务审计的基础上， 拓展环境审计的范围和内容， 把环境审计同财政审计、金融审计、经济责任审计、企业审计、投资审计、专项审计调查等专业审计有机结合起来，实行联动审计。在审计方法上，环境审计的有效开展要突破审阅资料、实地核查、审计抽样、分析性复核等传统财务审计的思路和方法，大量应用行为观察法、技术鉴定法、实验分析法、专家咨询法、问卷调查法、工艺流程法、以及成本效益法、人力资本法、风险评估法和在线检测法等新的审计技术，促进新的审计技术方法在全系统审计中的推广应用，推动审计自身的全面健康发展。同时，以国家审计机关为主导做好环境审计，不仅可以丰富我国环境审计理论体系、提高环境审计实践水平，还能通过其产生的社会影响带动和推进社会中介机构和企业内部审计机构等其他主体共同参与环境审计，实现全面覆盖的环境审计格局的构建。

（三）监督检查现行法规法律执行情况，完善相关制度体系建设

政府环境审计通过对环境管理系统实施相应的监督检查和绩效评价，可以揭示国家环境利用、环境保护、生态建设等领域隐含或潜在的风险，关注各种重要生态领域政策不完善、法规不健全、现有制度不合理等问题，并从体制、机制和制度层面分析问题产生的原因，前瞻性地提出进一步建立健全有关规章制度、政策措施，促进环境保护、生态文明建设的建议，促进国家有关环境政策法规制定的科学性和执行的有效性，提高我国资源节约型、环境友好型社会的建设水平。例如，在2010年节能减排审计调查中，审计署将促进转变经济发展方式作为重中之重，注重查找政策、制度和管理中的问题和漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实问题的办法和措施。依据上述思路，审计署共编发审计信息29篇，其中《重要信息要目》12篇，以审计长信函送有关省委、省政府主要领导7篇，《审计署值班信息》1篇，转送有关部委和地方人民政府办公厅9篇，相关信息得到了相关部门的高度重视，在建立有利于科学发展的体制、机制、制度方面发挥了积极的促进作用。

（四）依法查处相关责任人员，促进反腐倡廉建设

通过环境审计，可以加大环境审计结果的责任追究和处理处罚力度，并形成责任追究制度，加强对相关责任人的责任追究。通过有效监督地方政府及其部门履行环保职责的过程，对未认真履行环境保护责任的行为进行问责、追责，并将环境责任履行情况作为考评、任用、奖惩领导干部的标准之一。以此来提高责任人的环境保护意识，增强其履行保护环境、节约资源职责的主动性和积极性。同时，通过环境审计，可以揭示挤占、挪用、滞留、闲置、虚报冒领、个人侵占环境专项资金和环境保护政策落实不到位以及工程建设过程中招标、施工等环节存在的弄虚作假等违规违法问题，与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，针对审计发现的重大违法违规问题，及时查处和公开曝光相关责任人，既能起到了惩前毖后的作用，又可以为国家挽回经济损失，推动反腐倡廉建设。

（五）促进转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会

建设资源节约型及环境友好型社会就是要求经济由高能耗、高污染的粗放型发展模式逐渐向以低能耗、低排放、低污染为特征的低碳发展模式转变，经济政策也从追求高速增长或“保增长”转向“稳增长、调结构”。深化政府环境审计可以适应新的经济发展方式的要求，防止和纠正“先污染后治理”、“牺牲环境换取经济增长”、“重经济指标轻环境指标”的短视行为，推动生态文明建设与政治、经济、社会、文化建设同步。例如，通过政府环境审计，加强对环境信息的披露，既可以鼓励发展技术密集型、节能环保的产业，又可以督促企业重视生态效益评价，开发符合循环经济发展要求的产品，提升产业结构，增强企业发展潜力；又如，通过对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计监督，可以揭露粗放型生产方式带来环境污染、破坏浪费等重大环境问题，引起全社会对转变经济发展方式、高效科学利用自然资源紧迫性和重要性的认识，从而提高资源利用效率，大力发展绿色经济、低碳经济和循环经济，建设资源节约、环境友好型社会。

总之，政府环境审计通过审计的监督、鉴证、评价职能，发挥其揭示环境问题、评价环境管理效果、监督环保资金使用和环保政策执行的作用，可以促进国家环境保护政策的落实和可持续发展战略目标的实现，保障国家环境安全，推动生态文明建设。

（作者单位：西北大学经济管理学院）