跟踪审计 服务国家治理的有效性研究

解耀魁

一、跟踪审计和国家治理关系辨析

在全球经济不景气的大背景下，作为拉动经济增长三驾马车之一的投资，在我国经济应对金融危机、持续健康发展的进程中，占据着重要的地位。加强对政府投资项目的审计监督，通过探索新技术、新方法来提高审计质量和监督水平，实现审计机关服务经济大局和宏观管理作用，进而服务国家治理，已成为审计理论和实务工作关注的重点。

为维护国家财政经济秩序、提高政府投资使用效益，各级审计机关近年来围绕强化政府投资项目审计监督做了大量工作，揭露了一大批政府投资项目中存在的重大问题。然而，审计机关长期以来开展的政府投资项目竣工决算审计属于传统的“事后审计”，其对于项目的前期资金运用、建设程序执行、招投标等情况无法进行及时有效监督，对项目的工程隐蔽签证不实、虚签多签工程量问题，审计取证手段相对滞后，审计人员大多只能依据自身的专业判断，很难进行深入、透彻的审计工作。要切实纠正建设管理中的问题，防止国有资产流失、提高投资项目效益，对政府投资项目需要改进审计工作理念，积极探索政府投资项目审计的新思路和新方法，因此能较好克服上述不足之处的跟踪审计应运而生。跟踪审计是指审计事项发生后，审计机关依法对政府投资项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计。

作为国家审计的新型组织方式，跟踪审计自然也是源于国家治理、服务于国家治理，是国家治理的组成部分。近年来，审计各级机关已对跟踪审计进行了有益的尝试和探索，如先后开展了奥运场馆工程跟踪审计、汶川地震灾后恢复重建跟踪审计、京沪高速铁路跟踪审计，审计署在《审计署“十二五”审计工作发展规划》中提出“积极开展关系国家利益和社会公共利益的重大建设项目跟踪审计”。

跟踪审计能够满足国家治理的内在需求，主要表现在以下三点：

一是跟踪审计满足国家治理对权力运行监督的时效性要求。如果在事后进行监督，时间的滞后性导致虽然发现了权力运行过程中存在的某些问题，但由于事情已经产生，大部分损失已无法挽回。跟踪审计通过动态、持续跟踪的方式，能够及时发现问题、提出建议，真正做到同步监督，并督促及时整改，避免类似问题的重复发生，能够节约大量的建设资金，其现实意义更为巨大。

二是跟踪审计满足国家治理过程中惩治腐败的预防性要求。跟踪审计是有效发挥审计“免疫系统”的最佳途径。审计机关通过跟踪审计，已经发现某些违规问题，但其发展尚处于初级阶段，尚未产生严重后果和构成重大负面影响，审计机关要求被审计单位及时整改到位，将问题消灭在“摇篮”状态。

三是跟踪审计满足国家治理全面性的要求。在形势不断发展和变化的情况下，国家治理对审计内容的要求更为全面，对审计开展范围的要求更加宽广。由于跟踪审计是全过程的跟踪，所以跟踪审计不能仅仅监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性，而要更加注重从体制、机制这一较高的层面去查找问题，更加关注管理制度上存在的漏洞，真正将权利关进制度的笼子里。在审计范围上，跟踪审计涉及重大基础设施建设、教育医疗、社会福利、保障性安居工程、土地政策等各行业、领域。

二、跟踪审计在引汉济渭调水工程审计中的应用

陕西省水资源总量不足，时空分布不均，缺水是一直制约陕西省经济社会发展的“瓶颈”因素，尤其是关中和陕北地区，水资源紧缺已成为当前乃至今后相当长时期经济社会发展和环境改善首当其冲的重大问题。引汉济渭调水工程即是针对这一问题规划的重大水资源配置措施，这是由汉江向渭河关中地区调水的省内南水北调骨干工程，是缓解近期关中渭河沿线城市和工业缺水问题的根本性措施。该工程是经国务院批复的《渭河流域重点治理规划》中的水资源配置骨干项目，工程于2010年底开工建设，总工期11年，估算总投资154.03亿元。

陕西省审计厅紧紧围绕“促进引汉济渭调水工程顺利进行，确保工程建设不出重大问题”的目标，采取全过程跟踪和动态跟踪的方式，通过对建设规划实施、政策措施执行、资金管理使用（重点是移民资金）、项目建设管理、工程建设质量、土地利用和环境保护情况的全方位审计，并坚持边审计、边整改、边规范、边提高，遏制腐败发生，注重揭示和反映苗头性、倾向性问题；对工程建设过程中重建资源、资金使用和管理的权力进行了实时、有效的监督和制约，有力促进了工程建设的顺利进行。

引汉济渭调水工程跟踪审计着重从体制、机制和制度层面查找问题，并提出合理可行的建议。审计组结合该工程建设周期长、移民范围广、地质条件复杂等特点，突出工程建设管理、移民资金使用、变更签证审批程序等重点开展跟踪审计，取得了一定效果。以变更签证审计为例，由于引汉济渭调水工程深处秦岭腹地，地质条件复杂，时常有围岩类型变化、洞内突泥等情况发生，设计变更或签证较多，影响工程造价控制。为此，审计组向建设单位提出要求：一是建立了“大额”变更实时报送制度，要求建设单位对于变更估算造价在十万元以上的变更，进行实时报送，审计组在收到变更通知后，赶赴施工现场，对实际发生的变更进行调查取证。二是建立了变更月报制度，要求建设单位在每月底对本月发生的所有变更，进行汇总报送。针对变更造价有可能无法及时上报的情况，明确要求建设单位至少提供变更工程量，对于没有出现在变更报送表上的变更，一律不予认可。审计组根据变更报送表，随机抽取变更项目，进行调查认证。三是强调设计变更内容的科学性。对于现场围岩类别变化较多的特点，明确必须严格依据地质编录确定围岩类别的变化。上述几项措施使审计组如实掌握设计变更、签证的具体情况，并迅速对其进行调查取证，促使设计变更、签证审批程序更加规范，有效发挥了控制工程造价的作用。通过跟踪审计极大推动了工程建设领域的制度完善，进一步为工程建设的顺利进行提供了制度上的保障。

三、进一步发挥跟踪审计的优势

（一）科学制定跟踪审计项目计划

跟踪审计能够有效服务国家治理的重要前提是科学合理地确定跟踪审计项目，由于跟踪审计项目势必耗费大量的审计资源，相比参与国家治理的庞大需求相比，我国有效审计资源稀缺，只有通过成本与效益分析，运用价值工程理论，合理、科学安排审计项目，才能最大程度地发挥跟踪审计服务国家治理的作用。当前应当进一步强化对重大民生项目、重大基础设施项目、具有较大社会影响的项目、某些腐败案件高发的项目进行审计，尤其是兼具上述几方面特点的项目作为重点开展审计。

（二）合理安排审计组织方式

合理统筹安排项目组织方式是跟踪审计更加有效地参与国家治理的技术保障。由于跟踪审计项目大多要常年对同一项目进行审计，有效整合资源将使审计工作效率倍增。合理组织跟踪审计项目，一要遵循跟踪审计特点，注重审计资料的延续性，将本年度审计完成的所有审计事项，包括有违规问题的事项和没有发现问题的事项，全部进行归档整理，避免后续参审人员进行重复工作；二要加强审计组内部沟通协调，定期或不定期开展内部交流会议，加强信息资源共享，通过分析问题间的关联关系，可以促使审计工作向更深层次发展；三要掌控工作重点和节奏，跟踪全过程审计，在不同的建设时期，审计内容和重点应当有所侧重，通过审计重点的变化，准确把握项目建设审计特点，最大程度发挥跟踪审计的作用。

（三）提高审计人员综合能力

跟踪审计搭建了一个与各单位、各领域充分接触、交流的平台，为拓展审计视野提供了广阔的空间，同时也对审计人员的综合素质提出了更高的要求。比如在引汉济渭调水工程中，仅是工程范围内就有隧道、地质、水利、公路、水工结构、水电等多个专业，这就要求审计人员具有较全面的专业能力。上述客观要求，促使审计人员必须成为具有多个专业背景的复合型人才，才能顺利地完成审计工作。

（四）制定科学的考核评价体系

跟踪审计重在预防，往往当问题尚未产生或已经产生但未导致严重后果，审计人员就已经督促被审计单位整改了。因此，依据目前较为注重审计核减率的考核体系，往往无法合理衡量跟踪审计的成果。为此，应从以下几个方面建立跟踪审计成果考核体系：一是提出审计建议的数量以及整改率。跟踪审计的过程，就是不断发现问题，不断督促整改的过程。利用审计建议数量衡量跟踪审计的审计深度，被审计单位依据审计决定做出整改的数量占审计建议总量的比例用来衡量跟踪审计的审计力度。二是跟踪审计促进建立和完善相关规章制度的数量。该方面指标主要包括各级政府部门完善和建立规章制度的数量，并给其赋予不同的权重。三是节约财政资金，挽回国家损失的金额。通过跟踪审计，追回的被挤占挪用的建设资金，核减工程结算的金额等应纳入跟踪审计成果考核范围。

（作者单位：陕西省审计厅）