大部制视角下的电力监管机构改革

陈新春，焦连志

(上海电力学院 经济与管理学院，上海 200090)

改革开放后第7次国务院机构改革的重要内容之一是撤消电监会，将其职责与2008年成立的国家能源局进行整合，成立新的国家能源局，由国家发展和改革委员会统筹管理.然而，当我们回顾改革历程发现，以2003年国家电力监管委员会的设立为标志，中国电力产业被誉为是“最早探索政府行政部与监管机构职能分离(即“政监分离”)的代表性产业.[1]可见电监会的成立是一次改革尝试，那么10年之后的撤并，是否意味着能源管理体制改革中摒弃了“政监分离”机构设置模式，在宏观调控部门下设置国家能源局来承担电力监管职能，是否可以看作是“政监合一”模式的回归，本文拟就本次大部制改革的背景，探讨能源管理机构改革中的上述问题.

1 电力监管机构存在的依据及其设计

1.1 监管机构存在的必要性

经济学告诉我们，市场经济的一大弊端就是“市场失灵”:表现为因自然垄断、外部性、信息不充分、资源稀缺以及集体行动等原因，导致资源配置低效、生产效率降低，以及弱势群体(如消费者、劳动者以及小企业等)和社会公众利益受损等一系列问题.监管机构是在市场经济体制下，政府为解决和矫正市场失灵，为规范和控制企业活动而设立的一种特殊的行政组织.[2]

电力作为关系到国计民生的特殊商品，其传输网络环节具有规模经济效应，是自然垄断性行业，存在市场失灵的可能性.为保障电力安全、高效和清洁运行的目标，力图在电力企业追求最大利润与政府追求的行业和社会目标之间达到平衡，[3]政府必须对电力行业进行监管.一直以来，“能源电力不分家”，二者之间密不可分.相应地，电力监管职责和其机构设置就成为能源管理体制中的内容之一.

1.2 监管机构的独立性

不同于一般的行政事务管理，电力监管的技术复杂程度高，在相关政策出台、监管方法、人员技能、事件处理程序上都需要专业性，监管机构需要依法履行国家对所在行业和市场的监管职能，才能更好地克服由于信息不对称而引起的监管低效问题.同时，为了隔离来自政治或行政领域的非正常干扰，让监管机构能够独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，以期实现监管政策稳定性、连续性的目标，监管机构的设置往往区别于传统的科层式行政官僚组织，具有一定的独立性，表现为在法律地位、设置模式、组织类型、人事安排等方面都与传统行政部门有所差别.

为了确保这种独立性，学界普遍的观点是:监管机构与传统的行政部门应当保持适当距离，甚至将其单独设置，独立于政府行政部门之外.这已经成为大多数国家的共识，实践中的表现是由政府政策部门主要负责宏观政策的制定，而监管机构负责监管过程中具体政策的制定与执行.[2]这成为政监分离、独立监管的理论基础.

1.3 2003年电监会的组织设计

具有自然垄断特征的电力行业是否能够健康运行，与政府的良好监管机构设计紧密相关.在“政监分离”观念的指引下，独立性是监管机构设计必须遵循的原则，在我国这一原则也在电力监管机构的组织设计中得以体现，具体的做法就是设置一个不同于传统行政部门的机构来承担电力监管职能.

2003年国务院的第5次机构改革，催生了国家电监会.之前电力监管的权利分散在当时的国家计委、经贸委、财政部等多个部门，监管职能的交叉和缺位现象严重，电监会的应运而生，在一定程度上体现了国家推动电力体制改革的决心.作为国务院直属事业单位的电监会，与宏观经济部门没有上下隶属关系，至少在表面上来看完成了“独立监管”这一组织形式.

然而，2013年的第7次机构改革一反“独立监管”的模式，不仅将电力监管职能与能源领域中其他产业的监管进行合并，并将机构设置在宏观经济管理部门——国家发改委之内.在大部制改革的背景之下，这样的调整是否会影响监管机构独立监管职能的履行还不得而知，我们或许要从能源管理体制的现状和电监会的实际情况入手，探讨其“独立性”及作用的发挥.

2 2013年能源管理体制改革的动因

近年来，随着经济增速、基础建设投资加大、城镇化发展迅猛等原因，中国能源消费增速加快，能源对外依存度不断上升.面对不断减少的能源资源，世界各国都在积极加快制定和调整能源的战略方针，党的“十八大”报告也强调要“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量”.

2.1 能源管理体制的连续调整

能源的战略地位使国家对能源问题的关注度不断上升，继2003年电监会成立以来，能源管理机构的顶层设计也动作不断:2005年国务院成立国家能源领导小组，作为国家能源工作的高层次议事协调机构;2008年国务院机构改革又设立了国家能源局，主要承担发改委的能源产业管理职责，同时根据第十一届全国人大第一次会议审议批准，国务院又成立国家能源委员会，同样也是高层次的议事协调机构;2013年将电监会与国家能源局重组，未来预期还会有进一步的调整.

短期内如此频繁的机构调整，源自于能源问题涉及多领域、多部门.在我国，能源问题涉及石油、天然气、电力、核能、水力等多个行业，分属多个不同的政府部委管辖，这种分业监管的机构设置模式导致2008版的国家能源局仍要面对多个部委和一些地位强势的大型垄断型国有企业，在能源产业规划和政策设计上难以形成通盘考虑，相关产业的替代竞争机制也难以形成.同时，作为副部级的政府机构，国家能源局面对众多行政级别比它高的部委和国有企业履行其综合管理职能，其协调成本和制度交易成本巨大[1].

在这种能源管理体制下，能源主管部门热衷于通过投资项目审批、价格制定和生产规模控制等监管方式，而在能源布局、特高压建设、新能源与可再生能源发展、油气资源开发、环境保护等重大发展战略、规划，以及能源体制改革等宏观政策职能方面的建树不多.这种干预微观经济主体的行为、忽略宏观战略的监管备受诟病，能源管理体制改革的呼声不断.

2.2 10年来电力监管运行中的弊病

电监会成立10年来，根据时任电监会主席吴新雄的说法，主要抓了6个方面的监管:一是安全监管，确保电网不发生大面积的停电事故，不发生重大人身伤亡;二是市场准入监管，市场竞争要规范有序，首先市场的主体要规范;三是价格和成本监管，建立公开、公平、公正的电力市场秩序，为促进电价改革打好基础;四是交易监管，建立完善公开、公平、公正的电力市场交易机制;五是节能减排监管，促进转变发展方式，提升电力行业发展水平和企业竞争力;六是供电服务监管，通过监管提高供电的服务水平.[4]

其中，一、五、六项属于社会性监管，主要是出于保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生，以及环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的监管.二、三、四项属于经济性监管，是为防止发生资源配置低效和确保公平，对企业的进入、退出、价格、投资、财务会计，以及服务的数量和质量等有关行为实施监管.然而有关市场准入监管和价格监管这两项核心职权，即便在2005年国务院颁布的《电力监管条例》中，也没有明确授予电监会.表1为发电环节市场准入资格审批权限.[5]

表1 发电环节市场准入资格审批权限

一直以来，电价是由国家发改委和物价部门管理的.在经济性监管领域，从开端的电力市场主体准入资格，到电力市场末端的价格核定，电监会都缺少强有力的监管权限，因此在推动电力市场化改革方面长期力不从心.此外，作为国务院直属事业单位，电监会的法律地位并不明晰，也使其发展前景不明.

3 本轮能源产业大部制机构改革的动向

第7次国务院机构改革在前几次改革的基础上着力推进机构合并，突出政府职能转变，职能转变既包括横向层面政府部门间的职能调整和划转，还包括政府减少在市场、社会等领域的职能，以及纵向层面中央向地方下放权力.新的国家能源局开始向宏观战略、宏观规划、宏观政策、能源改革和能源监管等领域转移，并在微观管理上实行简政放权，简化办事程序，提高办事效率，强调事后监管.

3.1 职能扩权

职能转变首先要求政府系统内部不同部门间职能的科学配置和分工合作，具体而言就是厘清部门职责边界，合并同类项，减少部门职责重叠、交叉和分散，理顺部门职责关系.

2013年的新国家能源局的主要职责涵盖了划入原国家能源领导小组办公室职责、国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责，以及原国防科学技术工业委员会的核电管理职责等，对能源、煤炭、石油、天然气、电力(含核电)、新能源和可再生能源这些传统上分业管理、各自为政的领域进行集中统一监管.在2013年9月的一次国家能源局内部座谈会上，时任国家发改委副主任兼国家能源局局长吴新雄强调，能源监管职责包括能源规划和能源政策及项目落实情况监管、电力安全监管、能源市场及交易监管、能源成本监管、电网和油气管网公平开放监管、能源市场准入监管、参与协助能源价格监管、能源消费总量控制和能源行业节能减排监管、能源行业行政执法等8大类监管职责.这实际上至少在监管职能上，国家能源局进行了扩权.

3.2 简政放权

能源管理政府部门间的职能整合后，需要考虑如何向市场、企业和社会转移一些政府不应管、管不好的职能.本轮国务院改革方案提出了5个方面的放权，即:减少和下放投资审批事项;减少和下放生产经营活动审批事项;减少资质许可和认定;减少转向转移支付和收费;减少部门职责交叉和分散.随后在2013版国家能源局的“三定”方案中，明确取消了8项职责，其内容、类别和取消原因如表 2 所示.[6]

表2 2013年国家能源局取消的审批权限

电力企业安全生产和安全监管工作一直以来是电监会的重要监管领域，保障着电力系统安全稳定运行.表2中后5项都涉及电力企业安全生产和安全监管，但也是企业应担负的责任.该项职责取消后，新的国家能源局将把工作重点放在事后监管上，包括对现有电力安全监管规章、标准和规范性文件的清理、修订和制定工作的监管等.

此外，本次机构改革还将原属发改委的供电营业区的设立、变更审批职权与供电营业许可证核发职责整合为一项行政许可，下放到地方，更好地调动了地方政府的积极性.

4 对2013年我国能源管理机构改革的思考

此番能源管理体制改革，简政放权和职能转变紧密结合、同步推进，新国家能源局将监管范围从传统的电力行业扩展到油气、新能源领域，为统一的大能源监管格局打下基础，这是大部制机构改革背景下的必然发展趋势，此番动作也应产生更具效能的权力配置模式.

整体来看，本次能源管理机构合并和调整至少带来以下几个方面的优势:一是能源相关产业的传统界限在一定程度上得到削减，由国家能源局统筹安排相关产业政策，并进行通盘规划，通过发挥相关产业的替代竞争作用，减少甚至消除独家垄断，使能源市场得以完善;二是将能源领域各产业的监管事项整合，由同一机构综合监管，不仅提高了监管的效率，而且在一定程度上避免监管机构被“俘获”;三是减少行政成本，避免了因分工过细和职能交叉重叠而造成的政出多门、多头管理等现象.

与此同时，新组建的国家能源局作为能源行业管理部门，其主要职责涵盖拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等方面.这是将政策规划和行业监管融合在一起，呈现出“政监合一”的状态.能源管理中的两大职能——政策职能和监管职能目前集于国家能源局一身，这与公认的政监分离、“独立监管”的监管机构设置共识有悖.

但业内人士认为，“政监分离”在我国目前能源领域权力分配格局下是一种理想的状态，我国的能源行业尚未达到需要“政监分离”的发展阶段;[7]也有学者认为采用“政监合一”模式，成立一个强势的监管机构有其合理性.[8]从表面独立、实则无权的10年电监会发展历程来看，似乎也印证了这一点.

5 结语

总而言之，名义上独立、实质上监管权力有限的电监会在本轮国务院机构改革中被撤并，代之以国家发改委下辖的职能部门——国家能源局.电力乃至整个能源管理体制改革从独立监管模式调头，其效果如何，还有待于时间的检验，我们期待着能源管理体制顶层设计的进一步完善.

[1]王俊豪，周小梅.大部制背景下垄断产业管制机构改革[J].中国工业经济，2008(7):47-56.

[2]马英娟.监管机构与行政组织法的发展——关于监管机构设立根据及建制理念的思考[J].浙江学刊，2007(2):14-21.

[3]任玉珑，杨菲菲，周滢露.从经济学视角看电力监管合谋[J].能源技术经济，2010(4):39-42.

[4]郭芳.十八大代表吴新雄:不存在“两大电网、五大电力集团”监管难[J].中国经济周刊，2012(45):25.

[5]来有为.我国电力体制改革面临问题及其监管体系催生[J].改革，2012(3):49-58.

[6]新华网.国务院再次取消下放50项行政审批项目[EB/OL].[2013 － 07 － 22].http://news.xinhuanet.com/energy/2013－07/22/c_125045680.htm.

[7]陈柳钦.能源监管要套上长效“紧箍咒”[J].中国石化，2013(11):69.

[8]林伯强.“政监合一”的大能源监管[N].中国能源报，2013－09－09(4).