农村综合产权抵押贷款创新路径探讨

唐宁琪

一、创新基本情况

2013年衡阳市委、市政府主导了“一流转五服务进一步推进土地承包经营权合理流转和农业科技、农业信息、农村金融与风险防范、农民素质提升、农村市场运行五服务）”创新实践，人行衡阳中支积极响应号召，引导金融机构开展以农村土地承包经营权、林权、居民房屋产权等“三权”为主要内容的农村综合产权抵押贷款产品和服务模式创新，有效缓解农村抵押不足难题。

（一）创新背景。一是农村土地制度改革的重大突破。党的十八届三中全会以及2014年中央1号文件要求深化农村土地制度改革：允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资；完善集体林权制度改革；慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这为农村综合产权抵押贷款创新提供了契机。二是抵押担保严重不足的瓶颈制约。人行衡阳中支对400家农村各类经营主体抽样问卷调查显示，315份认为“贷款难的主要原因是难以提供有效的担保抵押物”，占比为788%。农村金融创新的关键是农村担保抵押方式的创新。三是“三权”确权颁证登记的有序推进。至2013年末，全市农村土地承包经营权发证率为98%，林地发证率近100%，农村居民房屋产权发证率为35%，打通了农村综合产权抵押贷款创新试点的“最后一公里”。

（二）主要做法。

政府主导，强化政策支持。一是建立产权交易平台。各县市）均挂牌成立农村综合产权交易中心，各乡镇组建农村产权交易站，制定了农村土地承包经营权、林地流转及林权交易、农村房屋所有权交易三项交易规则，促进农村资源要素的有序流动。至2014年3月末，全市各交易中心已受理权林公开拍卖5宗，金额4448万元；林地流转竞卖62宗，流转面积311万亩，流转金额1760万元。二是培育农业担保公司。衡阳县按照“政府支持、企业主体”原则，县财政注资2000万元支持成立安邦农业担保公司，注册资本金达到1亿元。耒阳市投资担保公司是政府主导、民营资本参与的政策性担保公司，大力发展涉农担保业务，目前涉农担保项目14个，占全部项目的24%，涉农担保金额9220万元，占全部金额的233%。三是设立风险补偿基金。在全国油茶种植面积最大的耒阳市，政府每年拿出不低于1000万元的标准设立油茶产业发展基金，完善风险补偿机制。四是加大税费支持。南岳区政府制定《农村房屋产权登记管理办法》，在税费方面给予优惠。

央行主推，强化资金支持。人行衡阳市中支制定《衡阳市农村综合产权抵押创新试点工作指导意见》，运用合意贷款、支农再贷款、再贴现等政策工具，为创新项目提供资金支

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持。2013年安排1500万元合意贷款专项支持创新项目；支农再贷款余额515亿元，较2012年增加319亿元；再贴现余额447亿元，较2012年增加354亿元。同时，综合运用金融机构年度综合评价、涉农和小微信贷政策实施效果评价等手段，引导金融机构积极推动农村综合产权抵押贷款创新。

市场主体，强化金融服务。一是组建农村金融服务站。依托村委会在村一级建立农村金融便民综合服务站，主要为当地农民提供小额取款、金融宣传、金融消费权益保护、反假币、打击非法集资、农户基本信用信息收集、农村保险证券业务协办等方面的服务。二是细化贷款操作指引。制定《农村土地经营权抵押贷款操作指引》，明确了贷款对象及准入条件、金额、用途、期限及利率、贷款程序、农村土地经营权的抵押登记、监督管理等内容。三是成立农村综合产权抵押贷款中心。直接受理、独立审批，20万元以内贷款，3个工作日可办理完毕；担保方式活，抵押、质押、保证、信用均可，并可实行组合担保。四是推进农村信用体系建设。制定《农户信用等级评定办法》及评定标准，在全辖铺开农户信用信息采集工作，至2013年末，已有7个县市）228个涉农金融机构开展了农户信用档案建设和建立了农户信用评价体系，共建立农户信用档案82万余户，已评定信用农户68万户，对已建立信用档案的农户累计发放贷款455亿元，余额达129亿元。衡阳县西渡镇徒岭村金融服务站已为223户农户进行了信用等级评定，公开授信677万元。

（三）[KG005mm]典型案例。至2013年12月末，全市共发放农村综合产权抵押贷款843笔，余额1052亿元。其中林权抵押贷款483笔，余额95亿元；土地承包经营权抵押贷款10笔，余额02亿元；农屋抵押贷款350笔，余额082亿元。在农村综合产权抵押贷款创新带动下，2013年全市涉农贷款余额397亿元，新增81亿元，增速达26%，高于全市贷款平均增速3个百分点。衡阳县西渡镇农户刘准，以土地承包经营权及房产组合抵押，从信用社取得贷款50万元，现已流转土地8000亩，成为全国有名的种粮大户。衡阳县养鸭家庭农场主钟国祥，流转水面90亩、荒山150亩，信用社以承包经营权组合抵押对其一次性授信50万元，养鸭6800多羽，年产值900万元，“山冲”牌皮鸭蛋热销市场。耒阳市农商行推出油茶林权抵押贷款和“甜蜜蜜”农民专业合作社贷款。煤老板谢利芽转型投资油茶专业合作社，流转林地5万多亩，耒阳市农商行以林权证作抵押对其一次性签约授信2000万元。南岳区信用联社推出“万家福” 农村房屋抵押担保贷款，由村委会村民小组）出具同意抵押和处置转让的承诺书，并至房产部门办理农房抵押登记手续，村民旷巍巍以南岳镇衡岳村3组农村房屋作抵押，贷款80万元用于经营建材。[KG）]

二、问题及制约因素

（一）交易中心运作不规范。一是机构设置不合理。各县市）综合产权交易中心一般挂靠当地农经局，由农业、农经、科技、农机、房产、国土、金融农商行或农信社）等部门抽调人员组成，而各部门均为农经局的同级单位，存在组织难、管理难等问题。二是人员配备不到位。抽调人员专业化程度低，大多没有经过正规学习及培训，难以胜任专业化较高要求。三是操作程序不规范。各交易中心虽然都有比较规范的管理办法及操作流程，但却没有规范运作起来。合同签订率低且内容不规范。全市除了一些烤烟基地、蔬菜基地或规模经营业主集中开发项目流转的土地签订了规范的流转合同外，大部分零星农户间土地流转多数是极不规范的协定。合同内容过于简单，存在权利义务、违约责任表述不清、利益分配不规范等情况。一些产权交易中不可或缺的证件没有规范办理。如各交易中心没有一家办理了产权交易《他项权证》，又如衡阳县综合产权交易中心采取简易手续，在《农村土地承包经营权证》上加盖一个土地流转章，以此作为农民流转土地收取流转费用的一个依据，并没有办理正式的《土地流转证》。

（二）流转时间和面积受限。一是土地承包期30年不变的政策执行不够到位。从调查情况来看，大部分村组是在总体延长30年不变的情况下，实行了3至5年或10年小调整的政策，有的甚至更短，特别是一些城郊结合地区，由于城市的扩增，土地的增值，农民承包的土地变化更加频繁，难以实现长时间流转。二是所有权与承包经营权分离造成成片流转难。土地所有权归集体，而承包经营权归农户，加之南方土地到户面积太小，一般每户仅3到5亩，甚至更少，大片土地流转需取得上百户甚至更多农户的同意，才能成片流转。流转时间和流转面积受限导致规模经营业主难以获得稳定的土地来源，不敢进行大量的长期的资金投入，很大程度上制约了规模经营产业化发展。

（三）配套中介服务有残缺。一是农村综合产权交易中心以一个县为单位，信息传播渠道不顺畅，参与主体较窄，且难以实现跨县市）流转交易。二是配套的评估中心、收储中心、处置中心等中介机构还是“空白”，银行一旦出现风险，难以及时有效处置、转让借款人的各类产权，最终导致银行不能按期收回贷款并形成不良。

四）风险分担机制不到位。一是涉农担保机构发展迟缓。2005年，根据银监会的风险提示，银行合作的担保机构注册资本金门槛不得低于1亿元。衡东县等民营担保机构因此被迫终止了与银行的合作往来，有担保之名而无业务之实。二是农村保险发展滞后。目前全市开办的农村保险品种限于水稻、棉花、烟叶、油茶林、油菜、育肥猪、能繁母猪等9大类，而葡萄、獭兔、中药材、百合花等特色种养殖发展较快，但保险服务跟不上。另外，受保险金额的限制，保险补偿功能有限。如成熟期水稻的保险金额是320元/亩，但实际成本高达500元/亩。三是财政配套打折扣。推进金融支持农村综合产权抵押，离不开财政政策的配套支持。但全市没有成立专门的引导基金，难以提供风险补偿服务，对银行贷款损失也不能按比例代偿。

五）金融服务创新较滞后。一是贷款主体受限制。从全市情况看，农民专业合作经营组织在农村规模化集约化生产中扮演着十分重要的角色，但由于其管理上的不规范、财务上的不透明，涉农金融机构并没有赋予其真正意义的贷款主体资格地位，而是采用“曲线贷款”，即由合作社社员分散贷款、合作社集中统一使用。二是贷款额度受限制。目前涉农金融机构对农业发放的贷款额度一般较低，抵押类贷款抵押物范围小、评估价值低、抵押率低，农户小额信用贷款限额5万元，不能满足规模较大的信贷需求。三是贷款期限较短。目前大多数的农业贷款，特别是面向普通农户、种养大户、专业合作社、家庭农场的贷款一般为一年以内的，难以适应农业生产周期需要和现代农业发展需要。四是贷款成本偏高。基于风险控制的考虑，银行对农村土地承包经营抵押贷款利率上浮幅度在50%以上，融资贵问题比较突出。

六）金融生态环境不理想。涉农贷款风险大，成为“重灾区”。2014年3月末，全市不良贷款余额70亿元，占比为756%，而农业领域不良贷款为30亿元，对不良贷款“贡献率”高达43%，农村金融生态相当脆弱。如衡阳县信用联社对徒岭村80户贷款，目前有60户贷款形成不良，占比为75%，严重挫伤了银行机构信贷支持“三农”发展的积极性。

七）法律法规与政策相冲突。十八届三中全会《决定》明确提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股，推进农业产业化经营。2014年中央1号文件则进一步指出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”；人民银行在2014年初召开的金融市场与信贷政策工作座谈会上也强调，“继续下工夫改进农村金融服务，审慎开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，支持农业适度规模经营和农业现代化”。但《担保法》第34条、37条，《农村土地承包法》第32条、49条，《物权法》第128条、133条、180条等相关法律法规对农村综合产权作为融资抵押物进行了制约。

三、相关政策建议

（一）加快完善相关法律法规。与农村土地流转的相关法律法规已不适应现代农业发展需要，建议进行修订补充完善。如《农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，到现在已运行达10之久，其中一些条款已与现代农业发展不相适应，此外《担保法》和《物权法》也应与时俱进修订完善，适当放宽农村土地、宅基地、房屋产权等抵押物的限制性条款。各地政府也应出台支持农村综合产权抵押担保的地方性行政规章，司法部门出台相应的司法解释，引导农村土地等综合产权有序流转。

（二）完善机构设置规范操作。设立市一级综合产权交易中心，促进农村综合产权交易信息在全市范围内统一发布和交易实现。配备和培训农村综合产权交易工作所需的专业人员，规范办理交易中心各项业务。加快建立配套的评估中心、收储中心。

（三）解决成片长期流转问题。一是严格执行土地承包期30年不变的政策，不允许擅自改变。二是积极开展土地承包经营股份化试点。将土地承包经营权用股份化的方式固定下来，农民以家庭为单位持有股权，实行股权配置长期不变，成立土地股份合作社或股份合作企业，再把土地交给新型规模经营主体经营，与其他农业加工企业合作经营或直接由合作社生产经营等。这样，既有利于维护农民土地承包经营权长期不变，方便各类农业新型经营主体获得连片土地集中规模经营，又能有效缓解当前农业发展资金短缺、生产技术落后、基础设施薄弱的问题，从而实现专业化、集约化、规模化、现代化生产，提高农业比较效益，加速农业现代化进程。

四）创新信贷产品服务模式。一是赋予农民专业合作社、家庭农场等农村新型经济主体贷款主体地位，落实好主办银行制度，按照“宜社则社、宜场则场、宜户则户、宜企则企”的原则，加强信贷扶持力度，支持现代农业发展。二是在组织开展信用等级评定的基础上，完善授信力度，提高授信额度，延长贷款期限以适应现代农业发展需求，做到“一次核定、余额控制、随借随还、周转使用”，满足“三农”资金需求。三是建立合理的利率定价机制，对农村综合产权贷款实行优惠利率，降低融资成本。四是大力推广订单农业、公司+农户、农民专业合作社+社员等融资模式。五是加强贷后跟踪管理辅导，定期上门开展账务督导检查，分析市场预期，帮助农村新型经济主体健康成长。六是人民银行运活支农再贷款、支小再贷款、再贴现、存款准备金率等政策工具，加大对农村土地流转的支持力度。

五）建立风险分担机制。一是政府主导在各县市）成立专门的农业担保机构，其主要职责是：为农村产权抵质）押贷款提供担保，在农户和银行之间起桥梁纽带作用，化解银行金融风险，支持涉农金融机构对新型农业经营组织放大倍数投放贷款二是拓宽农业保险的品种和范围，丰富保险品种，提高覆盖面。三是建立农业贷款风险补偿基金，可整合部分财政补贴用于风险补偿，还可从涉农金融机构缴纳的税收中提取部分比例充实，主要用于银行贷款担保、贷款贴息和代偿，完善风险分散和补偿机制。也可以将农村综合产权抵押贷款纳入小额担保贷款的支持范围，地方财政据实贴息。

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六）加快农村信用体系建设。坚持“政府主导、人行牵头、多方参与、市场运作”的原则，加快推动农村信用体系建设。加大农村信用体系建设的宣传力度，以人民银行征信系统为基础，以建立农户信用信息平台和评价系统和重点，以推广应用农户信用评价结果手段，以信用乡镇、信用村组、信用农户评先评比为主要抓手，强化农村地区信用激励约束机制，培育诚实守信的新型农民。同时在此基础上，创新农村信用贷款产品与服务模式，拓宽支农渠道。如在调研中我们发现，常宁市农商行创新拓展支农新思维，弱化、淡化抵押担保观念，创新“村为主﹒诚合通”小额信用贷款、大额“准信用贷款”模式支持守信农户和农村新型经济主体发展。