浅议基层央行国库监管对策

袁仁

摘要： 国库经收是国库工作的重要组成部分，其工作质量直接影响到国库资金的安全与完整。如何加强对商业银行国库经收业务的监管、有效防范资金风险成为亟待解决的问题。本文对江阴市商业银行国库经收业务存在的问题进行分析，提出强化基层央行对代理国库业务监管与考评的建议。

关键词： 国库经收；业务监管；建议

国库经收是国库工作的重要组成部分，其工作质量直接影响到国库资金的安全与完整。如何加强对商业银行国库经收业务的监管、有效防范资金风险成为亟待解决的问题。近期，人行江阴市支行组织对辖区相关商业银行国库经收业务进行了调查，发现部分商业银行国库经收业务不规范，存在的问题值得引起关注。

一、江阴市商业银行代理国库经收业务现状

江阴辖区各家商业银行代理国库业务主要有国库经收业务及国库集中收付业务，其中国库经收业务为其重要组成部分。截至2013年年末，江阴市辖内商业银行共计23家，开设国库经收业务网点共计246个，基本实现全辖经收业务网点全覆盖。全部经收网点中，乡镇154个，占全部网点的6260%。

统计数据显示，2013年江阴市实现全级次预算收入48799亿元，还原预算收入退库后，实现全级次预算收入59481亿元，笔数合计2716364笔。分征收机关来看，国税实现预算收入22671亿元，笔数合计234853笔，占总笔数的865%；地税实现预算收入14752亿元，笔数合计2463373笔，占总笔数的9067%；海关实现预算收入10153亿元，笔数合计17812笔，占总笔数的066%；财政实现预算收入11905亿元，笔数合计326笔。

上述数据可见，随着本地区域经济的不断壮大，近年来各级次税收收入业务种类繁多、涉及面广；代理国库经收业务量相应增加，对国家和地方经济的影响也日显重要。

二、商业银行代理国库经收业务的存在问题及原因分析

一是部分税款未通过预算收入专户核算。调查显示，部分代理行手工模式下受理的税款业务从缴款单位扣款后直接通过同城票据交换系统汇划至人行国库，未按规定通过“待结算财政款项”科目下的“待报解预算收入”专户核算；个别代理银行网上支付的海关税款使用内部过渡性科目下的暂收账户进行收纳和报解，也未通过“待报解预算收入”专户核算；二是存在部分预算收入延解现象。部分商业银行还存在税款解缴不及时的情况，如涉及外地企业的税款；个别代理行出于业务成本因素考虑，与海关部门约定的取单次数过少，使一些已经实扣成功的海关税款资金不能及时缴库，存在非客观原因的预算收入延解现象。三是经收业务柜面审核把关不严。部分商业银行的柜面业务人员对税款收缴凭证审核把关不严，业务监督不到位，提交国库的部分经收业务缴款书不规范，发生退票延误税款的正常入库，降低了国库资金的运行效率。数据表明，2013年江阴市人行国库业务累计发生收入退票38笔，金额达3241849万元；近至2013年1季度，发生收入退票14笔，金额达14661831万元，退票原因主要包括要素不全、大小写不规范、非支库业务、重复提入等。

产生上述问题的主要原因有：一是商业银行的国库经收业务机构设置不健全。从目前情况来看，商业银行国库经收业务人员配置有限，大都由商业银行临柜会计人员兼任，要办理各种税、费、工资等代收、代付中间业务，日常业务繁忙，工作量大，人手紧张；人员素质及业务技能难以保证，特别是临时替岗人员，未经正式国库业务系统培训，不了解经收业务的办理要求就上岗；人员调动频繁，交接不到位，票据传递不及时等，导致在业务过程中出现各种问题，一定程度上影响国库经收业务的正常开展。二是商业银行对国库经收业务的重视程度不够。就商业银行而言，国库经收业务等代理国库业务只是代理性质，同时从商业银行逐利性角度出发，业务支出成本可能会大于代理所得，对其并无实质性利好，因此商业银行对国库经收业务不重视，在监督和管理上不到位，只重视资金对银行利益的影响，忽视了对资金核算合规性和安全性的考虑。三是代理国库业务人员工作责任心不强。受管理层影响，商业银行一线经办人员对国库经收等代理国库业务的重要性认识不够，缺乏学习业务的积极性，对相关国库业务制度规定不熟悉不了解，停留在“知其然不知其所以然”的阶段。一旦工作繁忙，业务人员责任心不强，不按规定流程进行操作，就会造成违规现象发生。四是对代理国库业务人员的培训力度不够。近几年国库业务发展迅猛，信息系统不断上线，代理国库业务种类和工作量增加，国库与代理银行的业务联系越来越紧密。在国库业务不断发生变化的同时，如不及时加强对代理国库业务人员的上岗培训和再教育力度，业务知识不能及时更新，业务处理水平就跟不上业务变化要求，容易发生业务偏差。

三、商业银行代理国库业务监管现状及存在困难

经济金融和财税体制改革的不断深入，要求基层央行要适应变化，提高代理国库业务管理水平，加强对商业银行代理国库业务的有效监管。以前，基层国库对商业银行的代理国库业务监管主要采取现场检查和行政处罚为主的硬性手段，但从目前情况分析，该手段已不适应变化发展的内外部环境；另外的一些现实因素制约也造成国库监管工作产生“瓶颈”。

（一）代理国库业务监管内外环境发生改变。一方面，基层国库人员紧张与监管成本上升之间的矛盾不断加剧。实施现场检查，必须满足行政执法的要求，相应的监管成本很高。但基层国库有限的人手还需要处理基础核算、统计分析、国债管理等其他业务，特别是国库服务领域的不断拓展、国库创新工作的不断涌现也需要人员的支撑。这种矛盾在近几年尤为突出，因而基层国库一年一般只能组织1-2次现场检查，对代理银行的监管覆盖面和监管力度明显降低。另一方面，监管工作面临的外部环境越来越复杂多变。一是各银行业务品种的不断创新，业务流程和制度的不断变化，营业网点和区域的不断拓展，造成基层各级国库所需监管的银行数量和难度不断增加；二是征收机关各类改革的不断深入推进，他们对各银行也相应提出了多样化的需求，而基层国库无法第一时间掌握；三是代理国库相关业务电子化的高速发展，各类风险可能造成的传导反应较强且更为快速，迫切需要基层国库提前介入并且采取措施。

（二）代理国库业务监管制度建设缺失。一是适用法律制度建设严重滞后。现行的国库业务最高层次、最具权威的法律依据《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则还是上世纪80年代颁布的，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》和《金融违法行为处罚办法》等法律法规已沿用了十多年，相关条款早已滞后，监管制约的运用范围和实用性愈显狭隘。二是相关法律制度规定与现实脱节。如对国库经收业务的罚则，目前使用的主要依据《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》第四十一条第一款规定：“商业银行、信用社占压、挪用所收纳税款的，按《金融违法行为处罚办法》予以处罚”；但《金融违法行为处罚办法》第二十二条仅规定有关“占压资金”的相关罚则，对“挪用”并未提及，且此条款中规定“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款。”在现实情况中，随着代理国库业务电子化、规范化发展，检查中发现的占压财政存款或者资金的数额越来越小，对有违法所得的单位计算的罚款反而比无违法所得的单位有利，这就显失公平。三是现有监管法律制度的行政威慑力不强。现行的《中华人民共和国国家金库条例》和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等法律制度并没有对国库经收处作很具体的监管制约，只对业务层面进行规范。商业银行代理业务的主要罚则依据《金融违法行为处罚办法》适用法律条款过于陈旧，处罚力度较轻，行政约束力有限，无法满足形势变化和业务需求，造成检查无法可循，处罚无据可依，影响了央行行政执法的严肃性和权威性。

（三）代理国库业务监管手段及措施乏力。一是国库监管手段滞后跟不上业务发展变化。会计核算电子化进程使代理银行账务核算的隐秘性更高；会计资料不再按科目顺序装订而按柜员号单独装订，保管方式改为统一上收保管或采用影像系统等，造成会计资料调阅不便，隐秘性更强；会计业务量的日益剧增，检查工作量和难度不断加大。二是基层国库监管人员素质不高。目前基层央行的国库监管人员由于人手紧张，大都由国库会计核算人员兼任，属于业务操作型而非综合管理型，监管业务能力和综合素质不高，面对越来越复杂的岗位要求愈显无力。三是国库监管手段不足。国库制度要求基层人行要对商业银行代理的国库经收处进行监督检查，但由于国库业务代理商业银行不是人民银行的直属机构，人民银行对其并没有直接的行政、经济控制力，行政管辖权与经济处罚权的脱节，造成国库业务监管的局限性；同时行政处罚权限过小，使得基层央行的行政执法检查没有威慑力，陷入“行政不作为”和“行政无效率”的尴尬局面，国库监管无法真正落实到位，监管效果大打折扣。

四、强化商业银行代理国库业务监管的建议及措施

（一）进一步完善相应的法律法规，提高国库监管的权威性。

建议尽快修订《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则，从法律层面上进一步明确人民银行对商业银行代理国库业务进行监督管理的权利，提升制度执行层次和效力；尽快修订《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，去除与实际不相符的规定，出台更明确的管理细则和处罚条例，进一步规范代理国库业务行为，满足现实需要。

（二）健全对商业银行的业务指导，增强代理国库业务监管水平。强化对银行新设机构的从业准入管理，实行代理国库业务人员上岗培训和考核；对商业银行已设机构，人民银行应定期进行业务指导，定期培训、组织考试，普及国库业务相关制度规定，提高业务人员的重视程度，规范代理国库业务操作流程，减少业务处理的盲目性和随意性。另外，要开展多层次、多渠道的培训，提高国库监管人员业务素质，更新知识适应现实需要，提升素质提高监管能力，加大代理国库业务监管力度。

（三）健全完善监管考核机制，构建全方位监管理体系。在传统的硬性监管手段已不适应现实监管工作需要的情况下，要创新非现场监管手段的国库监管软约束机制，营造代理银行内部自主管理和银行间良性竞争的良好氛围，激发代理银行的积极性、自觉性，化外部压力为内部动力，促进代理国库业务的规范运转，实现人民银行与代理银行的互动共赢。具体设想是建设重要事项报告、运行情况通报、高管诫勉谈话和综合考核评价等四位一体的非现场监管制度体系。

一是实施代理国库业务重要事项报告制度。建立人民银行与代理银行间沟通渠道，要求各银行在发生可能对国库

事件性质，书面进行事前、事发或事后的代理国库业务重要事项报告，及时掌握相关情况。二是建立代理国库相关业务情况通报制度。每季初向辖内各代理银行书面下发上一季度代理国库业务运行情况通报，全面涵盖当地各代理银行国库业务运行及国库业务制度执行情况，进行代理国库业务风险提示，提出下一步工作建议等。三是运用代理银行高管人员诫勉谈话制度。灵活运用代理银行高管诫勉谈话，针对代理国库业务中存在差错和国库业务风险隐患等问题的代理银行，视性质分层次约见银行高管银行行长、分管行长或职能部门负责人）进行诫勉谈话，提升各代理银行对代理国库业务的重视程度，自觉加强代理国库业务内部管理。四是实施代理银行差别化考核管理制度。制订《商业银行代理国库业务综合考评办法》，加强对国库业务代理行的业务指导和制度管理。如将考核评价指标体系分为基础性指标常规业务完成情况和质量，扣分项）、风险性指标有无存在潜在的风险隐患，扣分项）与导向性指标对人民银行国库部门年度重点工作的配合程度，加分项）等三大类，并在各类指标下细分评价项目进行考核评价；年末根据评分结果确定银行等级A、B、C、D）并实行差别化管理措施：对于A级行，优先给予新开办代理国库业务的准入资格、将其纳入人民银行国库信息共享范围或视情况给予“免检”待遇等奖励；对于C级或D级行，将视情况采取加大监督检查强度、加强依法处罚力度、取消原有业务资格或暂停新办代理国库业务的准入申请等惩罚性措施。