关于存款保险制度的一些思考

王秀华

（国家开发银行，北京 100032）

广义上讲，存款保险包括隐性存款保险和显性存款保险。隐性存款保险是指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期，多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中。显性存款保险是指国家运用法律形式对存款保险的要素、机构设置以及问题机构的处置等进行明确规定。它要求吸收存款的银行和其他金融机构参加存款保险，并服从于存款保险制度的管理，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，多见于欧美等经济发达国家。本文所提的是显性存款保险制度。

一、国际经验镜鉴

存款保险制度迄今已有近80年历史，美国是建立存款保险制度的领跑者，1933年，为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会通过《格拉斯——斯蒂格尔法》，批准设立联邦存款保险公司（FDIC）作为银行存款保险的政府机构，维护储户利益、保持金融稳定。20 世纪50年代以来，美国存款保险制度不断完善，尤其是在金融监管检查和金融风险控制和预警方面，FDIC 作了大量成效显著的探索，存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。2007年全球金融危机以来，美国95%的情况下都是健康的机构收购承接，利用市场化的处置，确保被收购的机构运营不关门，关键服务不中断，使存款人得到及时的保护。这次国际金融危机再次验证了存款保险化解风险，在稳定金融中起到了很好的作用。美国经济学家弗里德曼(FriedmanM.)对美国存款保险制度给予了很高的评价：“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。”20 世纪60年代中期以来，随着金融业日益自由化、国际化的发展，金融风险明显上升，绝大多数西方发达国家相继在本国金融体系中引入存款保险制度，台湾、印度、哥伦比亚等部分发展中国家和地区也进行了这方面的有益尝试。据统计，目前全球建立存款保险制度的有70 多个国家，除美国、日本、英国等发达国家外，还包括乍得、乌干达等非洲国家。

引入存款保险制度后，如何进行相关的制度设计，也还面临诸多问题，如存款保险公司应该由谁来组建、存款保险公司的保险基金从哪里来、这个制度是强制的还是自愿参加的、是赔付储户的全部损失还是只赔付部分损失、存款保险公司的保险费率如何厘定、存款保险机构的业务范围，怎样实施有效的监管协调等，都有待详细讨论，都可以借鉴国际经验，并结合我国当前的实际情况加以讨论决定。譬如在组建问题上，国际上既有由政府组建的存款保险公司，如英国和美国；也有民间以协会形式建立的存款保险机构，如德国、法国；也有官方和民间共同建立的存款保险机构，例如日本。在建立存款保险制度的过程中，有效借用国际镜鉴，能够少走弯路并降低改革成本。

二、存款保险制度的利弊分析

在经济金融全球化背景下，国际金融市场动荡加剧，频频发生金融风暴，国际经验表明，建立存款保险制度不失为防范金融风险的可行选择之一。因此，有利于防范金融风险，稳定金融体系，防患于未然；有利于保护广大存户利益，总体上增强银行信用；有利于革新传统观念，提高了公众风险意识；有利于加强中央银行的监管力度，减轻央行负担等。

同时，存款保险制度的消极影响也是显而易见的，其最根本的问题在于它可能诱发道德风险，使得存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现以后，有可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行。其次是商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机。此外，存款保险制度将会刺激银行承受更多的风险，鼓励银行的冒险行为。资金实力弱、风险程度高的金融机构会得到实际的好处，而经营稳健的银行会在竞争中受到损害，从而给整个金融体系注入了不稳定因素并增大了银行体系的经营风险。

三、我国存款保险制度的推出

长期以来，中国市场默认政府对巨量的存款提供隐性担保，但其弊端日益显露出来。它不利于中小银行的公平竞争，增加了国家财政负担、会导致央行货币供应量超出预期、造成了大型银行和中小银行不公平竞争的局面、弱化银行内部约束动力加大道德风险等，已无法满足市场经济不断深入发展的需要。针对隐性保险制度存在的弊端，相关部门着手开始积极探索建立现代意义上的存款保险制度。国务院在1993年就已提出要建立存款保险基金；2007年，由国务院法制办牵头，央行、财政部、银监会、发改委联合制定的《存款保险条例》的起草就已经基本完成，处在征求意见阶段；2008年《政府工作报告》提出要建立存款保险制度。2011年之后，建立存款保险制度再次提上日程。央行在《2012年金融稳定报告》中表示，我国推出存款保险制度的时机已基本成熟等。此外，其他准备工作也在全面推进之中，存款保险制度涉及诸多内容，如怎样建立与完善密切相关的法律保障体系，如何协调保险机构与央行、银监会、财政部等机构的关系等，中央相关部门都已着手开展相关研讨，此外，央行2012年还就存款保险制度进行区域测试，分时间区间，如长期、短期等，预测可能发生的“存款转移”规模，和对银行自身流动性的影响。

近两年，建立存款保险制度的呼声日益高涨。建立存款保险制度等字眼频繁出现于各类重要会议文件中，如十八届三中全会提出建立存款保险制度。近日国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，建立存款保险制度又位列其中。此外，高层领导人在公开场合多次表示要加快建立存款保险制度，如2014年6月25日，刘士余行长在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，作《国务院关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告》时指出，加快建立存款保险制度，研究制定金融机构破产条例，对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的金融机构依法实施市场退出。央行金融稳定局局长宣昌能日前出席“2014 首届民营银行论坛”时表示，存款保险制度刻不容缓。他表示，建立存款保险制度，是常规发展民营银行的重要前提和条件。1月9日至10日在北京召开的2014年人民银行工作会议，在总结2013年工作时明确指出，存款保险制度准备工作基本就绪。去年12月8日，央行副行长刘士余称存款保险制度落地的时间，“不在今年冬天，或许就在明年的春天。”而在去年12月初召开的“北大经济国富论坛”上，银监会副主席阎庆民也表示，未来要让市场说话，让资本说话，如果商业银行最后资不抵债，就会退出。尽管目前中国存款保险制度的建立受到诸多利益集团的阻碍，但总体上说，建立存款保险制度仍然是利大于弊的。中国银行国际金融研究所宏观经济研究主管温彬认为，随着民营银行的获批和利率市场化的推进，设立显性的存款保险制度有利于推动金融改革。2014年11月30日，历时21年讨论的《存款保险条例（征求意见稿）》终于与公众见面。

四、对我国商业银行的影响

分散存款。可在一定程度上引导存款人将储蓄存款投资收益更高的银行理财、信托、私募基金等直接融资渠道，减少存款总量，造成存款转移。此外还将导致一些存款人认为如城市商业银行、农村信用社等金融机构经营不安全，将存款转移至其他金融机构或国外。

约束存款规模。当前我国商业银行的盈利主要依靠存贷利差，在利息受到政策限制而利差较为稳定的情况下，存贷款规模与盈利水平成正比。建立存款保险制度后，各家投保金融机构将按相关规定，以存款规模为基数，按一定的比例缴纳保险费用，这将约束金融机构扩大经营规模。

诱发道德风险。存款保险制度的存在可能使存款人风险意识下降，特别是利率市场化后，可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；此外，商业银行可能为追求高额利润而过度投机，风险约束机制会弱化。

[1]存款保险制度热的冷思考.乔依德.南方周末.2013年第8期.

[2]存款保险为何此时推，哪些银行安全？刘彬.凤凰网.2014年12月1日.

[3]中国人民银行起草的《存款保险条例(征求意见稿)》.