依法管理新闻事业和媒体的思考

靖鸣+潘智琦

【摘要】《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了全面推进依法治国的总目标。媒体作为党的事业的重要组成部分，应借助这一《决定》的东风，认真贯彻落实《决定》精神。要求媒体应结合自身的运作特点与规律，以宪法和法治理念管理新闻事业和媒体，解决新闻工作中存在的种种问题，全面提升新闻工作者的法律素养，同时抓住这一有利契机，积极推进新闻立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法制体系。

【关键词】依法治国;新闻事业;宪法;新闻立法

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），明确了全面推进依法治国的总目标——“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，从顶层设计为将我国建设成为社会主义法治国家指明了前进方向。当前，我国进入发展关键期和攻坚期，国际形势错综复杂，国内改革发展任务繁重，社会矛盾凸显，《决定》的出台对顺利完成各项目标任务、全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化以及解决发展过程中的一系列问题具有历史性意义和重要作用。可以预期、令人振奋的是，在实现中国梦的伟大征程中，一个全面认真贯彻四中全会精神，依宪治国、依法治国、依法执政、依法施政的伟大时代即将开启。

十八届四中全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。现行宪法规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律;一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。因此，社会各个组织、各条战线以及个人都应积极将全面推进依法治国落实到当前进行的各项事业与工作中去，其中包括对新闻事业和媒体的管理。

当前，我国新闻事业和媒体的管理过程中存在较多问题，主要表现在一些地方新闻事业的管理部门及其官员、新闻媒体及其新闻工作者没有正确认识到宪法、法律和部门政策的关系，在实际开展工作过程中受到地方政策或法规的约束，未能从大局、全局、宏观利益出发;新闻立法的缺位使新闻工作者的权利与义务未得到法律层面的根本保障;新闻工作者法治素养的欠缺导致新闻工作中存在新闻敲诈、媒介审判等现象。《决定》的出台对我国新闻事业和媒体的发展、管理具有重大现实意义和深远影响，这就要求我们应该以宪法和法律精神，依宪、依法管理新闻事业和媒体，正确开展党对新闻事业和媒体的管理，媒体应该结合自身的运作特点与规律，积极响应党的号召，纠正当前我国新闻工作中存在的种种问题，全面提升新闻工作者的法治素养，同时抓住这一空前契机加速推进新闻立法，规范新闻媒体和新闻工作者行为，保障新闻媒体和新闻工作者权利。

一、以宪法精神管理新闻事业，正确开展党对新闻事业和媒体的管理

《决定》提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级党组织和领导干部要深刻认识到维护宪法和法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法和法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法和法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。媒体作为党领导下的重要宣传舆论阵地，同样亟须依据宪法精神管理、指导新闻事业的有效开展。

首先，要求我们必须始终坚持中国共产党对新闻事业和媒体的领导与管理。中国共产党是我国唯一的执政党，是领导我们事业（包括新闻事业）前进的核心力量，党对新闻事业的领导，应该注重在思想上、政治上、路线上的领导，要指出规范媒体的政治方向、开办宗旨和无产阶级性质，使之能够坚持正确的舆论导向，宣传社会主义政治文明和精神文明，在意识形态领域成为党开展工作得心应手的有力武器;党对新闻工作的领导应该在法律所规定和允许的范围内进行;党应该允许媒体有相对独立的社会地位和发挥新闻批评和舆论监督作用的广阔空间，不应该也没有必要去干涉媒体的具体新闻业务和活动。

党对新闻事业和媒体的管理应借鉴政府权力清单管理制度，坚决消除权力设租寻租空间。权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举;行政机关履行职能、行使权力，应当按照法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。在近年来大大小小腐败案件宣判时，经常听到的一个词汇是“利用职务之便”，实际上就是利用手中的“权力之便”。提出建立权力清单制度的目的是为了把“职务之便”的权力关进制度的笼子里。[1]媒体作为舆论宣传的重要阵地，在舆论的形成和传播发散过程中发挥着重要作用，对其权力实施清单管理制度，具有深刻的现实意义——体现“放权”改革思路、彰显媒体自主权力的同时，对媒体也是一种约束。清单管理分为“负面清单管理”和“正面清单管理”两部分。现行的“正面清单管理”规定“只能做什么”，而“负面清单管理”限定“不能做什么”，并以清单方式进行列示。媒体的“正面权力清单”要明确媒体可以自由采访、报道、监督的对象，具体哪些部门、哪些级别官员、哪些类型和性质的问题要一一列出。尤其在媒体开展新闻批评和舆论监督的过程中，显得尤为重要，“正面清单”可以明确舆论监督的对象和范围，使新闻批评和舆论监督有章可循，有据可查，有规可依。若以宪法精神为观照，媒体在开展采访、报道、监督的过程中，不存在“负面权力清单”一说，这就存在对新闻宣传管理审批的约束的问题，应配套建立对媒体审批的权力清单制度，明确哪些问题需要报批核准，这就意味着对媒体进行管理的权力也应关进制度的笼子里，以制度规范权力，让权力运行的边界公之于众，“让权力在阳光之下运行”。在明确清单后，应当将“正面清单”和“负面清单”予以公开，向全社会公布，“安民告示”。这样，一旦媒体依据“正面清单”和“负面清单”开展具体的新闻工作，各级党政官员和广大人民群众也会视作是媒体的常规运作和规范动作，能够消除各种不利于社会稳定的猜测，也使一些惧怕媒体批评、监督的人失去抵制、拒绝的借口，同时还能避免媒体权力被别有用心的人所利用。

二、正确认识和处理宪法、法律、党和政府政策的关系，修改完善有关新闻管理制度，清理、废止有悖于宪法精神的新闻管理制度

中共十七大要求各级党组织和党员“自觉”在宪法和法律范围内活动;中共十八大明确要求各级党组织、党员“必须”在宪法和法律范围内活动，并进一步强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”;十八届四中全会强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。但在新闻事业的管理过程中，一些地方经常会出现新闻工作者的管理规定、要求与宪法、法律冲突的情况，这就要求管理部门和媒体在处理相关问题时，应该处理好宪法、法律和党和政府政策的逻辑关系。总体而言，媒体应该从大局、全局、宏观利益出发，分清主次、轻重，来处理国家宪法、法律、法规、政策之间的关系。宪法是国家的意志，是根本大法，而行政性法规、政策，则是在宪法精神指导下制定的具体行政行为规范。宣传纪律是党派和政府在特定时期制定的具体的宣传规定和约束，是短时间或一定时期内的，有时是针对某些情况、某一情况的规范。行政性法规或宣传纪律不能有悖于根本性的法律和原则，如果两者在实施过程中，一旦有悖于法律和党性原则，或被纠正，或被取消，或被放弃。媒体在实际工作中，应从大局着眼，坚持宪法权威，遵循宪法和党性原则。

这里仅以有关舆论监督方面的政策规定为例，1953年广西《宜山农民报》批评中共宜山地委事件发生后，有关部门明令党报“不能不经请示擅自在报纸上批评党委会”（即惯称的“党报不得批评同级党委”），这一规定后来成为全国普遍实施的一项政策与纪律，日后无限扩张，党报不仅不能批评同级党委，还不能批评同级政府，甚至不能批评同级党委和政府的个别领导。这一文件成为不少领导干部拒绝与压制舆论监督的“法律根据”[2]，致使媒体开展舆论监督阻碍重重，难以有效开展。《决定》提出全面推进依法治国、依宪治国，宪法第四十一条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”而“党报不得批评同级党委”等限制党报和其他媒体在宪法规定下开展舆论监督的规定，会很大程度影响、消解、阻碍“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”总目标的达成，同时妨碍媒体新闻批评和舆论监督的健康开展。为贯彻实施十八届四中全会全面推进依法治国的精神，应适时废除此类不利于建设社会主义法治国家的相关规定。

贯彻落实四中全会精神，我们应该举一反三，检查在新闻事业和媒体的管理过程中是否不适应时代和社会发展，甚至存在有悖宪法、法律的政策和管理规定。我们应该正确认识和处理宪法、法律、党和政府政策的关系，修改完善有关新闻管理制度，清理和废止有悖于宪法精神的新闻管理制度。在实际工作中可能会发生这样的情况，按照宪法和法律以及中央的精神和纪律，某些新闻可以报道，但由于个别地方保护主义严重，媒体在执行采访或监督工作时会遭遇有关部门和单位、个人的压制、刁难。媒体应该向上级党委机关甚至中央反映情况，以求得问题的最终解决，而不是错误地与地方党委或宣传主管部门对着干、顶着干。

三、遵循新闻事业的特殊规律，正视新闻事业存在的法治问题，实施依法管理

媒体在当今社会已经成为行政、立法、司法以外的重要权力组织，成为社会的重要组成部分。但在新闻事业和媒体的发展、管理过程中，媒体和新闻工作者因自身法治素养相对欠缺导致存在不足之处，这些不足违背了社会主义法治原则，损害了人民群众利益，妨碍了党和国家事业的发展。这就要求在遵循新闻事业特殊规律的前提下，应正视新闻事业中存在的法治问题，在党的领导下实施依法管理。

（一）当前我国新闻事业因忽视法治存在的问题与现象

媒体内外干扰因素的存在使公民监督权因“权力本位”受到损害。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”监督权属于这一权力范畴。作为政治宣传的工具，明确的政治需要和长期的宣传工作使媒体形成了一些固化的运作理念和特有的运作机制，往往忽视有效的信息沟通和民意表达渠道的建立与疏导，对于人民群众的诉求和意见缺乏足够重视，这就导致当人民群众主动向媒体提供新闻批评或舆论监督线索时，经常会遭到阻碍。某些单位和个人无视媒体在实施舆论监督方面的职能和权利，对正常、正当的舆论监督任意进行干扰，或拒之门外，或拒不提供相关信息、资料;说情现象盛行导致监督稿件夭折率高，一些被监督的单位和个人在了解到媒体的具体行动后，往往会通过采取各种手段，如请客、送礼等，对即将要登出的批评或监督稿件实施撤除。一些已发表的稿件也无后续报道，即使挣脱干扰发出的舆论监督报道也面临层次低、力度小、效果差的特征。

除监督权受到损害外，新闻敲诈和媒介审判也是目前新闻事业中较为常见的违法现象。新闻敲诈是某些新闻工作者以舆论监督或新闻批评的名义，对一些违背国家政策和社会道德的行为主体进行敲诈勒索的行为和现象。新闻敲诈生发的主要原因在于新闻工作者对公权力的滥用，将群众赋予新闻工作者的神圣的监督权作为谋取不正当利益的私器，这一行为除损害媒体行业赖以生存的公信力基础、扰乱正常的媒体舆论监督秩序外，对行业生态和社会秩序也造成了严重破坏，危害巨大。2013年以来，国家新闻出版广电总局先后查处了《购物导报》《网络导报》《中国特产报》等多家报纸涉及的严重新闻敲诈事件，并做出吊销报纸出版许可证或责令停业整顿并调整主要负责人的处罚。为了坚决遏制新闻敲诈现象的再次发生，进一步规范新闻传播秩序与行业健康发展，2014年3月，中宣部等九部门联合印发通知，决定在全国范围内开展打击新闻敲诈和假新闻的专项行动，但目前来看，新闻敲诈现象依然存在。

市场化的媒体在保持自身政治性质不变的条件下，过于强化自身利益诉求，导致媒体模糊了自身的职责定位——媒体不是具体的执法、执纪部门，不能妄自判断是非，草率作出结论，应该客观报道新闻，单纯作为信息的传递者，避免造成媒介审判。在市场化大环境下，某些媒体视利益为重为先，忽略了对新闻客观性、真实性以及公众政治参与的追求，以彰显自己伸张正义、为民请命的公关形象为目的开展工作;媒体求“快”、求“新”的运作逻辑要求媒体应以最快的速度报道新闻，这导致媒体往往尊重的是新闻事实而不是法律层面的事实，当新闻事实与法律层面的事实存在偏差时，由于媒体巨大的社会影响力，媒体作出的判定往往会获得公众认可，因此媒体一旦“错误”越权，极易导致媒介审判现象的发生。造成这一结果大多是媒体的无意识行为，但在事实层面上造成了不同程度的伤害。因此，媒体应该高度重视自身法治素养的培养，坚守自己的工作范畴，同时在新闻工作过程中遇到模棱两可的问题时，应始终坚持在宪法精神和党性原则的观照下展开采访和报道。

（二）新闻立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分

《决定》提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿于立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。新闻媒体作为重要的社会组织，新闻事业广泛涉及经济、政治、文化等各个领域，因此新闻立法对于健全社会主义法治体系意义重大。

1980年全国第五届人大会议期间，新闻立法被首次提出，后多次人大会议上都有新闻立法的提案[3]，但目前新闻法并未出台。宪法规定公民拥有知情权、监督权以及建议权、批评权，但这些条文大多宏观、抽象，具体实施与落实较为困难。而媒体和新闻工作者具备的采访权、报道权、监督权并非强制性国家权力，其本质是公众知情权、社会参与权、社会监督权的代表和延伸。新闻立法的价值就在于在坚持宪法精神、落实宪法原则的前提下，对宪法条文进一步展开、解释与延伸，通过对新闻事业及相关领域的规定，赋予媒体采访、报道、评论等权利[4]，并最大程度限制行政部门制定涉及新闻事业的规章制度或文件。换言之，新闻立法的目的是保障人民的知情权、监督权以及建议权、批评权，同时制裁种种侵害人民民主权利的违法行为。必须强调的是，新闻立法不是单方面赋予媒体或新闻工作者权利，必须指明其承担的义务，应避免滥用权力，防止新闻敲诈、媒介审判等问题的发生。

当前，政府出台了一些新闻管理条例和规范性文件，如《突发事件应对法》《政府信息公开条例》等，对新闻事业中的一些问题作出了规范。但从当前新闻大环境来看，迫切需要一部专门的新闻法保护新闻工作者的合法权益，规定新闻工作者必须承担的义务。这就要求相关部门、人员应该积极把握十八届四中全会全面推进依法治国的契机，协调各方力量积极推动立法，努力敦促我国新闻法尽快出台。新闻立法是新闻体制改革的核心内容，而新闻体制改革作为政治体制改革的一部分，涉及对既有的权利、义务结构的调整和对社会利益关系的调整，因此难度较大。在这一过程中，应始终坚持社会主义新闻事业是中国共产党领导的中国特色社会主义事业的重要组成部分，媒体应该坚决贯彻执行党的基本路线和方针，坚持以正确的舆论引导人民群众，牢牢把握正确的舆论导向，这是新闻立法的首要前提。此外，新闻立法的过程中，应加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制;深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，从而保证新闻立法能够最大程度符合当前社会的需要和保证公民的权利，最终达成完善以宪法为核心的中国特色社会主义法制体系，加强宪法实施的目的。

（三）提高新闻工作者法治素养，避免新闻侵权等违法事件的发生

《决定》提出，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。在新闻事业和媒体的管理过程中，一些领导干部法律意识淡薄，对某些法律缺乏客观、全面的认识，甚至存在认识偏差和误读。监督权是宪法赋予人民对国家机关及其工作人员的公务活动进行监督的一项权利，但由于各方面条件的限制，人民群众很大程度需要借助媒体的力量展开监督。因此，媒体舆论监督是代表人民行使监督权，监督对象是事关人民群众的切身利益或社会的普遍利益，监督目的是为了保证这些利益不受损害。个别领导不重视、不支持媒体开展舆论监督，认为媒体往往只能当吹鼓手，不能当批评者，这种意识使媒体开展舆论监督缺乏有力的保障，监督乏力;个别领导干部担心媒体开展舆论监督或公开批评，会造成人心动荡，影响社会安定，不利于维护社会稳定;个别领导干部的片面政绩观认为舆论监督，尤其是新闻批评，会有损党和政府的形象，是给党和政府抹黑，会带来严重的负面影响。《决定》提出提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。领导干部是决定性因素，其带头遵守法律对人民群众所产生的示范和引导作用，是国家走上全面依法治国道路的原动力，因此，领导干部要以身作则、以上率下，全面提升法治素养，纠正自身认识偏差，做好领头羊的角色。此外，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，也能鞭策某些媒体领导干部重新审视自己的违法成本，从根源上避免违法行为的发生。

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。媒体领导要正确认识普遍提升新闻工作者法治素养对新闻工作有序开展的重要性。当前新闻事业和媒体工作中凸显的舆论监督滞后、缺位以及新闻敲诈、媒介审判等违法问题与新闻工作者的法治素养有着直接关系，对此必须严肃整理、清除。推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。媒体领导应该针对奋战在新闻第一线的新闻工作者在日常工作中经常会涉及的法律进行重点培养和培训，法律是新闻工作者的武器和保护伞，重点学习相关法律知识，尤其是对刑法、侵权责任法、保密法、合同法、行政法和诉讼法的学习和理解，能够帮助新闻工作者依法行使采访权、监督权等权利。[5]同时，新闻工作者应该严格遵守国家法律和新闻政策，加强自我保护，合法规避各种潜在危险。在实际新闻工作中，个别新闻工作者为获取一些重要的个人资料有意或无意忽视相关法律规定，采取偷拍、偷窃等行为。宪法第三十八条、四十条规定，公民的人格尊严不受侵犯，禁止实施对公民的侮辱、诽谤行为，公民的住宅、通信自由和通信秘密不受侵犯。我国民法通则和刑法中也规定了相应的条款。因此，新闻工作者必须有意识地加强与新闻紧密相关联的法律知识的储备，并最大程度提高自身职业道德素养，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用，避免存在有法不依的情况。

术业有专攻，为避免新闻工作者法律知识的漏洞，在新闻报道中，新闻界和法学界要寻求通力合作，互相帮助。首先，新闻机构与法学研究机构应联合召开一些新闻与法治研讨会，并使之成为常态、常规化会议，促进新闻工作者法治素养的持续提升。其次，积极推行法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，新闻工作者在采写重大法制新闻时要充分向法律顾问咨询探讨，形成较准确完备的法律意见后再写报道。新闻报道完成后，再通过法律顾问进行审查。这样，一来可以避免法律错误，二来可以通过个案探讨，使新闻记者能运用法律知识分析相关问题。

四、结语

奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。十八届四中全会及《决定》提出的全面推进依法治国具有划时代意义，为中国特色社会主义法治体系描绘了新的蓝图，这既是新中国成立以来法治建设实践教训与经验的总结升华，是改革开放的时代产物，也是党率领亿万人民推进社会主义建设的重大实践。全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理过程中面对的一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦的努力，媒体作为社会主义体系的重要构成，急切需要在这一目标的指引下管理新闻事业，与其他单位、组织、个人一起为建设中国特色社会主义法治而奋斗，为实现富强中国、民主中国、文明中国、和谐中国、美丽中国、法治中国的中国梦作出贡献！

参考文献：

[1]权力清单制度给权力打造一个制度笼子[EB/OL].http：//paper.dzwww.com/dzrb/content/20140221/Articel04005MT.htm.

[2]童兵.比较新闻传播学[M].北京：新华出版社，2002：241.

[3]孙旭培.新闻法：最需要的法律 最困难的立法[J].新闻知识，1999（9）.

[4]赵金.关于新闻立法几个问题的探讨——访中国青年政治学院教授、新闻与传播系主任展江[J].青年记者，2008（12上）.

[5]孙风毅.新闻记者采访权略论[J].中国广播电视学刊，2002（3）.

（靖鸣为南京师范大学媒介发展与危机管理研究所所长、教授、博士生导师;潘智琦为南京师范大学新闻与传播学院硕士生）

编校：张红玲