绩效核算在政府绩效评估中的应用初探

摘要：我国的政府绩效评估工作开始于20世纪90年代，随着改革的持续深入，绩效评估结果的正确与否，越来越成为各级政府部门施政工作的指南，因此建立科学的绩效评估体系十分必要。本文从我国政府绩效评估现状出发，分析了我国目前政府绩效评估工作中存在的问题，提出了开展政府绩效核算的新设想，并阐述了绩效核算在政府绩效评估应用中的意义，为建立科学的绩效评估体系提供了参考。

关键词：绩效核算 绩效评估 应用

一、我国政府绩效评估现状

政府绩效评估起源于20世纪70年代，当时，西方一些国家为了解决经济政治中存在的一系列问题，特别是公共管理方面存在的问题，重塑政府形象而推出了绩效评估制度，并获得了巨大的成功。90年代初期，我国在目标管理责任制的基础上，也在政府相关部门推行了绩效评估工作。有的把绩效与目标管理责任制相结合，有的以改善政府管理服务质量，提高公众满意度为主要内容，有的是以效能监察为主要内容，由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估，也有引入通用模型进行的绩效评估。桑助来教授把我国政府绩效评估总体分为八个评估体系，代表了我国政府绩效评估的特色，也代表了我国政府绩效评估发展至今所取得的主要的理论和实践成果。

二、政府绩效评估中存在的问题

目前我国政府绩效评估工作无论是理论研究还是在实践上都处于发展阶段，因此存在问题也比较突出，主要表现在以下几个方面：

（一）政府绩效评估体系不健全

1.绩效评估主体单一。目前来看，绩效评估依然是作为政府的一种内部行为，只限定在各个政府部门自身开展评估，并主要以“自上而下”的方式进行。一些政府部门从自身需要出发，很少考虑到社会公众的利益和需求，将上级领导的利益和自身利益凌驾于公共利益之上，大搞“形象工程”和“政绩工程”，过分注重眼前利益，追求经济价值，弱化了“以人为本”的价值理念，扭曲了价值取向，使得政府既无法建立起科学合理的绩效评估体系，也不能使绩效评估工作健康有序的发展。

2.绩效评估缺乏统一的标准制度。目前我国地方政府在绩效评估指标设置、评估方法设计等方面缺乏统一的标准，且不具有连贯性，如过分重视GDP等经济发展指标，对公共服务、公共管理以及公众满意度等民本指标的关注较少；每年的考核指标变化也较大，运用的评估方法也不一样；由于各地评估标准不统一，使得评估结果可比性较差。同时，在评估过程中，由于主观因素较多，使得评估结果凸显主观意图大于客观表现等。这不仅不利于政府绩效评估结果的利用，以及查找自身工作中的不足，更不利于地方政府职能的有效发挥和转变。

3.绩效评估结果对地方政府部门难以发挥正确引领作用。目前的政府绩效评估由于过分重视经济发展指标，导致许多政府官员把主要的注意力放在短期内能够产生的效益和效果上，忽视成本开支，忽视对环境的保护，忽视对长远发展的谋划。

采用政府主导的绩效评估方式，导致评估结果以领导为导向，下级机关为迎合上级要求，忽视社会公众的利益和需求，“数字政绩”应运而生。一些地方政府官员为达到升职目的，利用行政权力、信息不对称等来降低本地、本部门信息的真实性，从中获取利益。更为普遍的现象是许多地方政府部门领导漠视绩效评价结果，往往是一评了事，导致评价结果的运用流于形式。对领导的决策而言，绩效评价结果只是一个参考，一些官员存在“带病”提拔升迁，使得政府绩效评估结果的公信力严重缺失。

（二）政府绩效评估缺乏真实、系统的数据支撑

1.绩效评估内容不全面。各级政府进行绩效评估需要大量的数据资料，而科学有效地收集、筛选、储存、加工和传递数据信息，是保证政府绩效评估顺利开展的重要前提。但是目前我国政府绩效评估缺乏大量的基础数据信息的支持，使得绩效评估结果的科学性和客观性无法得到有效保证，评估结果无法真正反映政府部门和工作人员的工作业绩，绩效评估的功能和作用不能得到很好的发挥，难以形成遏制腐败和不正之风滋生的长效机制。

2.缺乏统一的法规指导。目前，我国政府绩效评估工作缺乏统一的政策法规指导，使得绩效评估工作缺乏统一规划，存在较大的盲目性。主要表现在：（1）缺乏统一的领导机构。目前我国的政府绩效评估工作一般由组织部门、人事部门来负责，具体到各部门、单位，既没有专门负责人员，也没有专门的机构和办公条件，没有形成上下统一的工作体系和机构。（2）缺乏统一的绩效考核标准。目前，我国许多地区的政府绩效评估依然采用传统的考核方式，以个人总结代替部门考核，用单项评比检查代替综合绩效评估，绩效评估的随意性较大。由于标准不统一，各地区和部门各自为政，给政府绩效考核的全面推行带来难度。（3）缺乏统一的绩效评估程序和评估指标，导致政府绩效评估不确定因素增加，不利于形成长效评估机制。

三、开展政府绩效核算的设想

基于我国政府绩效评估存在的问题及现状，本文提出了对政府绩效开展核算的设想。具体是对每一绩效评估对象进行连续、系统、全面的核算和监督。主要包括：设置政府绩效指标科目及账户，采用复式绩效记账，填制绩效凭证，登记绩效账簿，计算绩效成本，编制绩效报告。这六个环节相互联系，共同组成政府绩效核算体系。

（一）设置政府绩效指标科目及账户

设置政府绩效指标科目及账户，是对政府绩效评估对象具体内容进行的分类反映和监督方法。政府绩效评估对象包含的内容纷繁复杂，设置政府绩效指标科目及账户就是根据绩效对象具体内容的不同特点和经济管理的不同要求，选择一定的标准进行分类，并事先规定分类核算指标项目，开设相应的账户，以取得所需要的核算指标。

正确、科学地设置政府绩效指标科目及账户，细化政府绩效评估对象，提供绩效评估核算的具体内容，是满足经营管理需要，完成绩效评估核算任务的基础。

（二）复式绩效记账

复式绩效记账是指对每一项政府绩效都要在两个或两个以上的相互联系的绩效账户中进行登记。复式绩效记账一方面能全面、系统地反映政府行为引起绩效变化的来龙去脉；另一方面通过绩效账户之间的一种平衡关系，检查绩效记录的正确性。例如，政府投资6 000万元治理污染，采用复式绩效记账法就要同时在“环境治理”账户和“政府公共支出”账户分别反映环境效益增加了6 000万元，政府公共支出增加6 000万元。这样就能在账户中全面核算并监督绩效对象。endprint

（三）填制和审核绩效凭证

各单位发生的任何绩效事项都必须取得原始凭证，证明该绩效业务的发生或完成。原始凭证要送交绩效核算部门进行审核，审核手续是否齐全、业务的发生是否合理合法等，经审核无误后，才能编制绩效记账凭证。审核和填制绩效凭证是绩效核算的一种专门方法，它能保证绩效核算记录的完整、可靠，提高绩效核算质量。

（四）登记绩效账簿

绩效账簿是具有一定格式，用来记录政府部门绩效的簿籍。登记绩效账簿就是根据绩效凭证，采用复式绩效记账，把部门绩效发生业务分门别类、内容连续地在有关账簿中进行登记的方法。借助于绩效账簿，就能将各单位分散的绩效业务进行分类汇总，同时系统地提供每一类绩效活动的完整资料，了解一类或全部绩效业务活动发展变化的全过程，更加适应绩效管理的需要。绩效账簿记录的各种数据资料，也是编制绩效报表的重要依据。

（五）计算绩效成本

绩效成本计算是按照一定绩效对象归集和分配绩效业务过程中发生的各种费用，以便确定各绩效对象的总成本。例如政府有关部门计算治理污染的成本，就要把治理活动过程中所耗用的材料、支付的工资、有形的和无形的费用，以及发生的其他费用加以归集，计算其总成本。绩效成本是综合反映政府部门施政活动的一项重要指标。正确地进行绩效成本计算，可以考核政府部门施政活动过程的费用支出水平，是正确计算绩效成果及效益的基础，并为政府部门进一步决策提供重要参考数据。

（六）编制绩效报告

绩效报告是指政府部门对外提供的反映政府部门某一特定日期的财务状况和某一考核期间的绩效成果等信息的文件。绩效报告包括绩效报表和其他应当在绩效报告中披露的相关信息和资料。其中，绩效报表是绩效报告的主要构成内容。绩效报表至少应当包括：（1）资产权益表；（2）绩效成果表；（3）权益变动表；（4）附注。

编制绩效报表是根据绩效账簿记录的数据资料，采用一定的表格形式，概括、综合地反映各政府单位在一定时期内施政过程和结果的一种方法。编制绩效报表是对日常绩效核算工作的总结，是在绩效账簿记录基础上对绩效核算资料的进一步加工整理。绩效报表提供的资料是进行绩效分析、绩效评估、绩效检查的重要依据。

上述绩效核算的各环节相互联系，密切配合，构成了一个完整的绩效核算方法体系。政府施政业务发生后，取得和填制绩效凭证；按政府绩效指标科目对施政业务进行分类核算，并运用复式绩效记账法在有关账簿中进行绩效登记；对政府部门施政活动过程中各种费用进行成本计算；期末，根据绩效账簿记录资料和其他资料，进行必要的加工计算，编制绩效报表和绩效报告。它们之间的联系如图1所示。

四、绩效核算在政府绩效评估应用中的意义

（一）绩效核算为政府部门正确开展绩效评估提供可靠的数据支撑

在政府部门开展绩效核算，不仅客观完整地记录了政府各部门在施政过程中发生的各项业务，也对政府行为的成本费用进行了系统计算记录，进而较客观地反映了各政府部门的绩效成果，为全面开展政府绩效分析、绩效评估提供了详实可靠的数据。

（二）开展政府各部门绩效核算，有利于查找政府各部门施政过程中存在的问题

政府绩效核算记录了政府施政行为的全过程，其施政的好坏，通过绩效成果与成本费用的对比，就可以使各个阶段、各个项目施政业绩得到反映，并能及时纠正政府管理活动中的偏差，提高政府决策水平，实现公共利益最大化和社会资源的优化配置。

（三）开展政府各部门绩效核算，有利于改善政府部门与社会公众之间的关系

政府绩效核算强化了政府各部门执政为民的治理理念，重塑了政府形象与角色。政府绩效核算提供的真实有效的信息，不仅为广大人民群众所熟知、所接受，也使社会公众参与到政府绩效的核算与监督中，极大地改善了政府部门与社会公众之间的关系，强化了政府与公众的互动，提升了政府公信力，重塑了政府角色，从而促进“服务行政”的发展。

（四）开展政府各部门绩效核算，增加了政府活动的透明度，发挥绩效成果的正确引领作用

政府绩效核算为公众正确地认识和评价政府管理的结果提供了可能性，并在一定程度上成为社会公众对政府部门进行监督的有效工具。由于绩效核算增加了政府活动的透明度，核算结果很大程度上可以辨别政府管理活动成效，因此，它有助于摆脱政府部门管理目标模糊和资源浪费的弊病，并促进政府各部门坚定不移地推行政务公开，以公众需求为导向，走有回应性、有责任心和更富有效率之路。J

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作者简介：

夏长会，男，硕士研究生，高级讲师；研究方向：会计学。endprint