我国公共服务外包与社会组织的发展研究

摘 要：公共服务外包是政府在公共服务提供机制和方式上的创新，社会组织作为政府公共服务外包的承接者和提供者，对于推动我国公共服务外包事业具有重要的意义。但我国社会组织还处于发展的初级阶段，面临许多问题，梳理了现阶段我国公共服务外包事业过程中社会组织存在的主要问题，阐释了发展我国社会组织的具体对策和建议。

关键词：公共服务外包;社会组织;研究

中图分类号：C912   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2014）36-0036-02

一、社会组织参与公共服务外包的缘由

20世纪70年代末以来，旨在提高公共服务效率、改善公共服务质量的行政改革浪潮在世界范围内兴起。公共服务外包在这场公共部门改革浪潮中备受各国推崇。所谓公共服务外包是指政府把机关的后勤性服务和与行政工作相关的技术服务以及为企业、市民、各类市场组织和社会组织提供的公共性服务等，以政府机关或部门作为发包方，明确条件资质的准入制度，按照一定程序公开择优承包的方式，通过签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同办法，承包给有关市场主体（社会组织主体）的行为。“社会组织”是一个中文语境下的概念。广义的社会组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。狭义的社会组织，是指由各级民政部门作为登记管理机关，纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织。本文涉及的社会组织是指狭义的社会组织，是除了政府组织和营利性私营部门之外所有独立公益性组织。

社会组织基于自身的特点和优势对于推动我国公共服务外包事业具有至关重要的意义。首先，政府将公共服务外包给社会组织，可以更加高效地整合社会资源，吸引更多的社会资源参与到公共服务提供中来，能够以较低的成本和较快的速度擴大我国公共服务的供给数量，是解决我国日益增长的公共服务需求与公共服务供给不足这一矛盾的重要途径。其次，社会组织的专业性和技术性较强。大多数提供公共服务的社会组织为了争取到外包合同会不断增强自身的专业化水平来提高其竞争力，充分的竞争能够提高公共服务的质量。最后，社会组织作为一个公益志愿性组织，其工作人员都来自普通大众，对于服务对象的需求和特点更加熟悉和了解，且其规模小反应灵活，能够提针社会大众的需求提供更加人性化和专业化的公共服务。

社会组织自身的独特优势使其比其他营利性社会组织更容易得到政府的青睐，在公共服务外包过程中社会组织成为公共服务新的提供者，其发展程度直接决定了整个公共服务外包的成败，所以说社会组织的快速发展对于推动我国公共服务外包事业的发展具有至关重要的作用。

二、我国公共服务外包过程中社会组织存在的问题

社会组织在公共服务外包过程中具有重要地位和作用，但目前我国的社会组织发育尚不够成熟，大多数社会组织还无法承担起政府剥离的公共服务，这在很大程度上影响了我国公共服务外包事业的推广。

1.社会组织自身存在的问题

首先，我国社会组织数量规模小。公共服务外包在中国仍然处于刚刚起步阶段，全国一些城市在探索实践过程中发现，我国目前的大多数社会组织都不具备承接政府外包公共服务任务的能力，在公共服务外包中甚至存在着“提供者垄断”现象。据了解，目前我国正式登记的社会组织大约45万个左右，平均每万人不足4个。按每万人拥有社会团体比例看，法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个。与西方国家相比，我国的社会组织不仅在数量上与其差距巨大，而且在社会组织的职能定位、作用发挥、能力建设、人才队伍、制度环境等方面都明显滞后。其次，社会组织的能力有待提高。我国社会组织发展程度尚不成熟，社会组织普遍缺乏足够的谈判能力和资金募集能力，在社会组织内部也普遍存在相关制度规范缺失、决策不民主科学、管理混乱、人浮于事，效率低下等问题，因此，我国大多数社会组织还难以承接政府转移的公共服务。最后，社会组织独立性不强。我国有相当一部分实际并非独自成长的社会组织，而是由党政机构创办，或者是从党政机构或事业单位直接转型而来，有一些社会组织甚至是在接到特定购买任务以后才专门成立的。这一情况造成了购买行为的“内部化”，即社会组织演变成了政府的附属机构，使其失去了自身的性质和特征，难以独立发挥公共服务和公共管理的职能，由此也带来了服务质量、费用合理性以及资金透明度等一系列问题。

2.政府管理错位，帮扶力度不足

首先，政府管理错位体现在行政干预上。我国1998年颁布的《社会团体登记管理条例》对社会组织的登记注册设置了较高的“门槛”，如我国对社会组织实行分级登记、双重管理。即社会组织要登记成立，不仅需要民政部门的许可，还必须要挂靠在一个与之业务相关的主管单位，于是组织的人事安排、资金来源、活动开展都必须受政府的领导，制约着社会组织的发展。其次，政府管理错位体现在政府职能转移上。受传统的观念影响，一些政府部门是不信任社会组织，一些政府是不愿意放弃自身的利益，导致对应该转移的公共服务和公共管理职能不放手，使得社会组织很难参与到公共服务体系中来，这在一定程度上制约了社会组织的成长发展。次之，政府管理错位体现在对社会组织的监管上。目前我国对于社会组织生产和提供的公共服务项目普遍缺乏科学系统的评价体系和成熟的监督机制。最后，政府管理错位体现在政府对社会组织扶持力度不够上。目前我国的大多数社会组织自我造血功能不足，资金匮乏，人才结构不合理，急需政府在政策和资金方面给予帮助和扶持，也需要企业等社会力量给予帮助。目前，从总体上看我国许多地方的政府和企业在这方面着力不足，从而使得不少社会组织处在艰难维持、自生自灭的状态之中。

3.缺乏公众信任和认同

社会组织的工作成果是一种公共物品，这种性质决定社会组织的活动必须符合公众利益，其服务品质要接受政府和社会公众的监督，得到社会的认可。但由于现阶段我国大多数社会组织无论在规模上还是数量上都比较弱小，整合社会资源的能力不高，并且缺乏科学规范的内部治理结构，导致社会公信力低。再加上现行许多政策的限制，社会组织很难按社会需求和自己的专业特长依法独立开展公共服务和公共管理工作，根本无法发挥自身的优势和特长。因此，社会组织对社会公共生活的实际影响力有限，尚未得到社会大众的普遍认同。另外受传统观念影响，中国公众对政府信赖度较高，也习惯于政府是公共服务的唯一提供者和生产者的传统模式，认为政府所提供的公共服务会比其他社会组织更加优质和可靠。所以当社会组织成为公共服务新的承接者和提供者时，公众往往对其充满不信任和抵触情绪，这也造成了公共服务购买过程中的额外成本。

三、促进公共服务外包和社会组织发展的建议

1.社会组织要完善自身管理和发展

社会组织的发展一方面需要政府为其提供生存发展的土壤，同时自身的管理建设也同样重要。第一，社会组织自身要建立科学的内部组织行为规范和管理决策机制，尤其应着重建设社会组织的民主决策机制、内外结合的监督机制以及信息公开机制，加强诚信体系建设，提升社会组织自身的社会公信力。第二，加强人才队伍建设。一方面社会组织要加强宣传，引入志愿的高技术人才，另一方面要加大培训力度，对组织内部人才要进行专业及综合能力的培养，并完善激励机制、留住优秀人才。第三，要全力扩展社会组织资金来源。社会组织的有偿收入非常有限，靠政府的拨款是远远不够的。要解决社会组织资金来源问题，可以从两个方面入手，一是政府在财政税收方面为社会组织提供优惠政策或免税政策。二是社会组织自身要拓宽融资渠道，积极向企业和公民融资，实现社会组织的资金来源多样化。

2.更为开放地对待社会组织，强化政府管理

我国想要推进公共服务外包事业的发展，就要划清政府权力的边界，解決政府的管理错位问题。第一，改革登记制度。要简化审批程序，下放审批权限，努力建立覆盖社会生活各个领域的社会组织体系，逐步取消行政业务主管部门，打破双重管理体制，降低社会组织的准入“门槛”，推动行业协会和商会的改革，鼓励支持城乡基层社会组织的发展。第二，加快转移政府职能。政府应尽快打破传统观念，加大政府职能转移力度，向社会组织开放更多的公共资源和领域，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间。要结合实际制定社会组织承接政府职能目录，对社会组织承接政府职能做出制度性安排，使社会组织更深入地参与社会管理和公共服务。第三，政府要加大对社会组织的扶持力度。与西方国家相比，我国公共服务外包尚在起步阶段，社会组织力量还很弱小，需要政府给予政策上的倾斜和资金上的帮助。一方面要建设和完善我国公共服务外包的相关制度和机制，另一方从法律、资金、政策、舆论宣传等方面给予社会组织支持，为其成长和发展创造一个良好的环境。

3.增强公众信任度，建立严格评估监督体系

首先，培养信任文化。公民是公共服务的消费者，也可能是公共服务的生产者与参与者。只有公民在理解和信任政府和社会组织前提下，公共服务外包才有实现的可能性，优秀的公民是公共服务外包运行的社会基础。在公共服务外包过程中要强化公民的参与机制，完善公众的利益需求表达机制，培养公众与社会组织之间的信任关系，通过公众参与的同时促进公民意识和素质的不断提高，为推进我国公共服务外包事业创造软环境。其次，建立严格的评估监管体系。严格的评估监管体系是增强公众信任的保证，在公共服务外包过程中政府对于外包的服务项目要建立严格的评估监管体系和事后问责机制，要引入第三方评估机制，如专家团评估，评审团评估，公民评估，保证公共资源的有效利用。严格的评估监督机制不仅包括对社会组织服务质量的评估和监督，往往也包括对政府相关部门的监督。最后，社会组织要建立信息公开制度。对社会组织内部的重大活动、财务收支、捐赠资助使用、收费项目及标准等情况，通过多种形式实行信息公开，接受社会大众的监督，提升社会组织自身的社会公信力。

我国社会组织的健康快速发展不仅仅需要政府的大力扶持和自身的不断努力，还需要我们整个社会的共同关注与支持。

参考文献：

[1][美]莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010：23-42.

[2]王建军.当前我国社会组织培育和发展中的问题与对策[J].四川大学学报，2012（3）.

[3]潘海生，章斐龙.大力培育社会组织积极创新社会体制[J].理论与研究，2013（1）.

收稿日期：2014-10-09

作者简介：杨玉莹（1988-），女，黑龙江北安人，硕士研究生，从事行政管理理论与实践研究。

（责任编辑：石 银）