大城市积分落户制的公平性思考

摘 要：积分落户制的推行是户籍改革的一项重要破冰之举，对于优化人才引进结构、控制特大城市发展规模具有重大意义。然而积分落户制的设计过程中忽视对弱势群体的关怀，缺乏起点公平，过程公平，结果公平。因此，我们必须树立正确的价值导向，促进社会公平正义;权衡准入条件，科学设置分值;坚持公开透明，公平公正的原则;完善相关配套设施，推进公共服务均等化。

关键词：积分落户制;农民工;公平

中图分类号：D089   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2014）36-0011-02

户籍制度多年来一直备受诟病，为进一步打破其带来的壁垒，各大城市推出了积分落户制，所谓积分落户制是指规定外来务工人员积分入户核准分值达到一定值后即可申请落户。它在一定程度上促进了社会公平，优化了人才引进结构，控制了特大城市扩张规模。2014年7月30日国务院颁布《户籍制度改革意见》：“合理确定大城市落户条件，可结合本地实际，建立积分落户制度。严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。”积分落户制被正式纳入户籍制度改革目标。

在此之前，广州、上海、天津等大城市就积分落户制进行了一系列探索实践。广州市积分落户分为五个板块（满60分可获户籍人员待遇）。1）文化程度：本科60分;大专或高职40分;中技、中职或高中20分。2）技术能力：中级职称60分;高级工、事业单位工及技术工岗位三级40分;中级工、事业单位工及技术工岗位四级20分。3）专业技术类职业资格或职业工种符合本市积分职业资格及职业工种目录20分。4）社会服务：近5年内，参加献血每次积2分，参加志愿者服务或义工服务每满50小时积2分。5）纳税：申请当年前三个纳税年度，在本市依法缴纳个人所得税净入库税额累计达到10万元20分。其他各大城市根据本地实际情况，制定积分标准，中山市和天津在此基础上增加了参保情况、居住情况、年龄、专项创新等指标。上海的积分指标分为：基础分部分，由年龄、受教育程度、受聘情况、亲属关系、住房情况组成;专业分专业能力分部分，由专业能力和专业培训组成。各城市的分值设置也各有偏重，广州本科学历60分，深圳和中山80分。

大城市推行的积分落户制有以下亮点：

一是参考标准明朗化、多元化。与以往不同，积分落户制有了明确的参考标准，降低了暗箱操作的可能性。其次，打破传统的束缚，提供多元化渠道。过去，农民工只有通过上大学、购住房、嫁进城等为数不多的渠道取得城市户籍，积分落户制打开了一道通过自身奋斗获得城市户口的流通大门。

二是人才评定务实化、科学化。积分落户制摆脱了传统“拼爹、拼房、拼学历”的桎梏，人才评价体系从能力到人格有了一套全方位的参考标准，对人才引进和城市的发展起了一个积极的导向作用。

三是竞争平台公平化、灵活化。相比于“户籍堡垒”，积分制参考标准更加多元化，给外地人提供了一个更为公平竞争的平台。其次，一城一策，各城市具有很好的灵活性和变通性。

积分制相对过去已经公平了许多，然而，从推行积分制的总体情况来看，年纪越轻、学历越高、专业技术职称和技能等级越高、缴社保年限越长的，总积分越高。可见积分制的设计普遍重视效率，轻视公平;重视人才引进，轻视农民工关怀;重视招商引资，轻视农民工实际贡献。实际上，所谓的公平只是对人才的公平，而对于大部分外来农民工而言则是设置了更高的门槛。

一、大城市积分落户制的公平性问题分析

亚里士多德认为公平就是不偏不倚，公正合理。罗尔斯在《正义论》中也提到社会和经济的不平等应该满足两个条件，他强调公平不能忽视对弱势群体的关怀。而积分落户制在推行过程中正是忽视了这一点，违背了起点、过程、结果的公平性。

（一）违背起点的公平性

起点公平是在不同行为中，使主体的起点条件平等。积分落户制基本上是人才导向型，以学历、技术、资金引进为主要目标，作为依靠劳动力为生的农民工在这些高指标上毫无优势。以中山市为例，初中5分;高中（中技、中职）20分;大专60分;本科及以上80分。初级工、事业单位工勤技术工岗位五级10分;中级工、事业单位工勤技术工岗位四级30分;高级工、事业单位工勤技术工岗位三级、专业技术资格初级职称50分;技师、事业单位工勤技术工岗位二级、专业技术资格中级职称及以上60分。中山市农民工大部分是初中及以下学历，按照文化和专业程度积分标准，必然得分很低。试想农民工如果要得到一个本科学历的分数，必须在中山住满10年，市内参加各项保险5年以上。另外，购房、参保可以积分，但这对他们并不现实。深圳当代社会观察研究所所长刘开明统计，深圳过半外来工没有任何社保。其实，相比于积分落户制农民工更关心眼前问题：怎么让孩子读书，工资怎么不被拖欠，工厂肯不肯给买社保，积分制对他们的吸引力微乎其微。积分落户制不考虑各种机制、背景的差异，把农民工和本科生、研究生、博士、技师、商人放在一个平台上竞争是不公平的，有违起点的公平性。

（二）违背过程的公平性

过程公平要求对制度的设计达到不偏不倚，指导事件处理的实施与监督是开放与透明的，在事件处理的过程中，当事方与利益攸关方的地位是平等的。从多个城市的研究来看积分制的制度设计存在严重的地位不平等。1）收入歧视。广州市在本市依法缴纳个人所得税净入库10万元加20分;天津市一年度缴税额10万元及以上个人在该企业投资额在500万元及以上加30分。这些指标对农民工可望而不可即的目标。2）年龄歧视。中山市18周岁以上至35周岁以下人员加5分。上海市35周岁以下10分、36至50周岁5分、51周岁以上0分。中山大学法学院教授黄巧燕如认为，积分落户部分条件和要求并不合理，明显的嫌贫爱富，嫌老爱壮;大部分只从城镇经济发展需要的角度考虑各项入户条件，农民工的真正贡献、合理需要和内心愿望尚待关注。广东省社科院教授丁力认为，积分入户未脱离政府过于强调“效率优先”的老思路。资源有限，所以农民工必须排队入户，然而农民工指标增加的速度，远远跟不上他们老去的速度，跟不上子女上学的速度。再者，制度设计过程中缺乏农民工的有效参与，许多农民对积分落户制并不知情，农民工的利益诉求没有得到合理表达。

（三）违背了结果的公平性

结果公平是人们追求公平的最终目的，指人们参与社会活动之后获得的待遇分配具有公正性。根据调查显示，深圳市1 000万外来人口中，农民工约占800万，而2010年入围的3 227人中，农业户籍者仅占14%。东莞市厚街镇新莞人服务管理中心也表示入户者中，医生、护士占了一半，老师占三分之一，农民工很少。作为弱势群体，农民工无法有效达到积分，指标分配过程中也缺乏对农民工的特殊关怀，违背了结果的公平性。

二、对策建议

（一）树立正确的价值导向，促进社会公平正义

户籍制度改革的最终目的是剥离户籍的附加福利，还原其人口信息管理功能。今天很多城市户籍改革陷入了一个误区，即合理引进外来人口变相地成为人才引进。高门槛，只会带来人为的新歧视，如学历歧视、工资歧视，违背“以人为本”的科学发展观。笔者认为积分落户制应充分考虑外来农民工的实际贡献和合理需要，给予他们一个相对公平的竞争平台，彰显人性化，不能“墙上画饼”，挑肥拣瘦。再者，加快产业转移，增加中小城市的吸引力。户籍并非治本之策，控制大城市的发展规模关键在增加中小城市吸引力，实现劳动力合理有效流动，缩小贫富差距。树立“以人为本”价值观，普惠民生，促进社会公平正义。

（二）权衡准入条件，科学设置分值

有条件准入，门槛过高是今天积分落户制备受争议的地方。很多学者提出，既要注重学历、职称，也要重视工作年限，科学设定积分。黄明教授认为要以具有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社保年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。各地根据实际情况，适当增加加分项，让积分制更多地惠及底层人民群众;进一步提高工作年限和居住年限的分值，适当降低学历和技能分值，缩小分值差距。其次，分值的分配要考虑人才结构的合理性。中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣认为，在设置积分落户制度时需要综合考虑，应该全方位考虑人才属性，不要过多强调人才的高低端，在分数上更多体现公平性。

（三）坚持公开透明、公平公正原则

中国人民公安大学教授王太元认为指出，积分制变“实惠制”，关键在规则公平和过程可控。笔者认为，第一，政府要信息公开，保证公民的知情权和监督权。第二，举行听证会，听取农民工的意见。整个过程要做到公开透明，公平公正，防止寻租腐败。

（四）完善相关配套设施，推进基本公共服务均等化

户籍制度是“形”，福利是“实”。如今普遍的改革模式是“户籍”先行，“福利”后行。实际上，我们还没跳出福利与户籍互绑的旧思维。黄巧燕认为“为农民工创造在其劳动贡献地点获得均等的基本公共服务的条件，应当是相关政策的主要目标。这个目标的实现，如果仍然以入户为前提，实际上仍然是城乡二元户籍制度的一个变种。”2012年2月23日印发的国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确指出：“着力解决农民工实际问题，对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益。对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。”实现教育、医疗、住房等基本公共服务均等化，保障农民工的基本权益，才是改革的重中之重。

参考文献：

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[5]田新元.积分落户制度需科学推进[EB/OL].[2014-08-05].中国改革报.http：//www.crd.net.cn/2014-08/05/content_123

61288.htm.

收稿日期：2014-10-30

作者简介：肖远香（1993-），女，江西吉安人，本科，从事政治学与行政学研究。

（责任编辑：石 银）