新形势下构建基层国库资金风险防范体系路径探析

【摘要】随着财税金融体制改革的深入推进，以及以“3T”系统为核心的国库信息化建设的推广，国库业务种类、规模以及办理国库业务的流程及其方式都发生了一些新的变化，新的风险点也随之而来。因此，如何适应新形势构筑国库资金风险防范体系，确保国库资金安全显得尤为重要。本文从基层国库业务发展的新形势入手，分析了新形势下存在的主要风险点，并提出了加强国库资金安全管理的思路和具体方法。

【关键词】基层 资金 体系

一、基层国库业务发展的新形势

（一）业务量不断加大

一是随着经济的发展和预算管理体制的完善，纳税主体和纳税行为也不断增加，传统的以税收为主体的预算收入业务量相应增加，同时纳入预算管理的政府性收支业务不断加入，致使国库的业务量不断上升。二是随着行政规划的改变，行政区域的增加，按照“一级政府，一级财政，一级国库”的规定，国库主体也不断增加，相应的国库业务量也随之大幅上升，近年，宁夏已新成立一个中心支库，根据行政区划变化还需成立两个国库。三是国库代收的新业务导致的业务量增大。宁夏社保五险、工会经费全部缴入国库后，国库业务量急剧增加。

（二）电子化程度加深

财税库银横向联网系统（TIPS）的全面推广，使国库业务电子化达到了一个较高的水平，目前宁夏国、地税两家税务机关、各级财政及商业银行全部纳入到了TIPS中，全区横向联网覆盖面100%，收入占比已超过60%，支出业务中的集中支付业务也已纳入横向联网中，横向联网支出业务量占比也超过60%。宁夏也已上线运行国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息管理系统（TMIS），国库电子化程度不断加深。

二、新形势下基层国库资金风险点分析

在国库电子化程度不断加深、业务集中化明显，业务对象不断增加，业务链加长的形势下，新的国库资金风险点也随之而生，因风险种类较多，此节主要对新形势下引发的重要风险点进行分析。

（一）国库人员素质与不断增长业务量之间矛盾突出

随着基层国库业务量的不断增长，国库人员数量、素质与不断增长的业务量之间的矛盾日益突出。一方面新成立国库、国库代收的新业务后，对国库人员的数量、素质提出了较高的要求，要求人员配备跟得上，人员素质水平不断提高，能够准确分析风险点，具有较高的道德水平。另一方面基层国库人员流动性少，人员老化现象严重，在工作中“传、帮、带”的情况普遍存在，对金融法律法规的学习认知比较浮浅，学习能力差，对风险防范意识薄弱，资金安全意识淡薄，内控制度执行力度差。这两者之间形成鲜明的对比，成为基层国库首要风险点。

（二）落后的监督手段与不断加深的电子化之间矛盾突出

随着“3T”系统的推广运用，国库业务电子化程度达到了新的水平，相对应的要求不断更新国库监督手段，与不断发展的国库业务电子化相匹配，但是目前使用的各业务系统，大多没有专门的监管功能，目前的各业务系统，核查业务办理后形成的账、表、证等实物仍是当前各级国库部门、事后监督部门采取的主要监管手段。手段的落后使国库对业务的监管行为带有随意性、粗放性和滞后性。特别是事前和事中的监管手段相对匮乏，给全面控制风险带来极大困难。

（三）失衡的制衡机制与国库业务监管之间矛盾突出

制度明确了税务、人民银行、财政三家对国库资金的收纳、管理和支付方面的权利与义务，表面上看，这种“三位一体”式的安排是一种相互制衡的制度安排，税务负责税款征收、财政负责资金的支拨，人民银行负责对资金收支的监督，达到了层层约束、环环相扣的目的，但实际则不然。一方面人民银行经理国库是国家委托的，而财政与地方税务部门更多体现地方政府意志，因而有时会产生利益冲突，比如财政、税务部门对人民银行监督的不理解，不予配合，给人民银行国库部门工作造成很大的被动性。另一方面由于三个部门之间长久的合作变得过分信赖，导致有些地方监督不到位，制度执行不严格，对账流于形式，形成风险隐患。

（四）现有的应急机制与国库业务发展之间的矛盾突出

随着国库电子化程度、业务数据集中程度不断加深，迫切需要建立完善的应急机制，目前，人民银行国库局已下发文件将TBS作为TCBS应急备用系统。两个会计核算系统同时并存无疑会产生一些新的风险。一是随着基层国库人员流动，真正的会操作TBS系统的业务人员已不多，如真正发生应急事件，业务操作的合规性、安全性都得不到保障。二是TCBS上线运行后，地市中心支库以上在支付系统参与者从直接变为间接，产生新的支付系统行号，TBS原有的直接参与者行号仍然存在，地市中心支库以上在支付系统中均有两个行号，如国库对TBS管理不严格，资金支付风险较大。

三、建立健全基层国库资金风险防范体系的路径

（一）建立良好的国库资金风险防范环境

一是坚持实行由人民银行经理国库体制。由人民银行经理国库重点优势在于人民银行作为国家机关，实行垂直领导，可方便、高效、安全的管理预算资金的收入、支拨等，从审慎性的角度来看，国家与人民银行达成的法律上具有可执行性的契约可以克服道德风险问题和机会主义行为，可以保证国库资金的安全。二是制度保障必须跟得上。以国库风险防范为核心，人民银行总行应尽快出台《商业银行、信用社代理集中支付业务管理办法》，明确集中支付业务的监督重点，处罚规定等相关内容，人民银行总行应联合财政部下发文件，坚决执行国库管理体制改革初始原则，不应将一些非预算单位拨款纳入集中支付业务回避人民银行监管。

（二）推动国库标准化和规范化管理

建立良好的国库资金风险防范环境后，就要严格执行制度，如何更好的执行国库制度，当属国库标准化和规范化管理。国库标准化和规范化管理对规范国库会计行为，提高内部控制水平，防范国库资金风险等方面具有极其重要的作用。首先要建立国库标准化管理体系，内容应涵盖国库会计核算、内部控制，资金风险防范手段、措施、防范等方面，尤其针对TBS作为TCBS备用系统，明确支付系统账号的管理、操作等一系列问题。其次，严格按照国库标准化管理规定进行业务操作、执行，每笔业务参数的设置、审核，业务的处理，业务处理中的突发情况、业务处理的事前、事中、事后监督，都严格按照流程操作。要做到“制度、操作、执行”三严密，只有每项业务过程、各个操作环节都达到程序化、标准化、责任化，才能使高风险环节得到强有力的控制。

（三）建立国库资金风险量化评价体系

改变传统的事后型、手工翻阅传票的监督手段，建立国库资金风险量化评价体系，对存在的风险进行量化分析，根据分析结果实施合理的风险控制措施。

（四）强化人员素质和行为准则

国库部门必须把国库资金风险防范摆在第一位置，通过加强政策法规学习和解剖国库资金风险案件等方法，提高国库资金安全重要性的认识和风险识别能力，增强制度执行和风险防范意识，确保国库资金安全。

作者简介：侯艳荣，女，汉族，中国人民银行银川中心支行，会计师，从事国库会计核算、国库监管工作多年。