从风险导向视角浅议基层央行国库信息化存在风险与对策

杨慧　金佳良　王建民

随着国库会计数据集中系统TCBS（2013年7月在辖内上线成功）、财税库银横向联网系统TIPS（2012年7月在辖内上线）和国库管理信息系统TMIS等的推广应用，人民银行国库部门逐步实现国库核算数据的纵向集中和财税库银业务的横向联网，有效促进了资金及管理风险控制由“人控”向“人机两控”方向转变，提升了国库业务处理的集约、高效和信息共享水平，但同时我们在审计中也发现新系统上线后潜在的风险不容忽视。

一、国库信息化基本框架

近年来，国库信息化建设取得了重大进展，以财税库银横向联网系统（TIPS）、国库会计核算集中系统（TCBS）和国库管理信息系统（TMIS）三大系统为基础的国库业务管理系统的架构基本形成（简称3T系统），其中TIPS是人民银行国库连接财政、税务和商业银行的信息联网和无纸化处理系统，是国库实现对外横向信息交换与共享的平台，TIPS在加强政府财务管理，转变政府职能、提高效率、方便群众等方面发挥了重要作用；TCBS是为适应财税和金融体制改革需要，实现国库业务与岗位整合而设计开发的全新的国库会计核算数据全国集中系统，是国库内部纵向信息交换和会计核算的重要平台；TMIS是将各级国库办理业务产生的财政收支数据集中存储、加工整理和管理的平台。3T系统构成了国库信息化的基本框架。

二、国库信息化下的国库风险点

毋庸置疑，国库信息化极大地提高了国库工作效率，完善了国库风险控制手段，改变了国库数据的传递处理方式、会计核算的处理模式和国库资金的清算方式，使过去困扰国库的一些风险得到了有效控制，如从传统的分散模式下会计业务“批量处理、循环报解、逐级上划”的处理方式，到采取全程自动、逐笔实时的处理模式，实现了“预算收入直达入库、预算支出即时到账”，库款报解不及时、支拨和退付资金不能实时到账等问题得到了控制，但也存在一些不容忽视的新风险，主要表现在：

（一）国库内部监督方式无法实现对国库电子业务实时监督的风险

作为审计部门能1至2年对相应业务部门进行一次现场审计监督已相当关注了，在日常的工作中更多的是靠业务部门自身对风险进行监督。作为业务部门的国库也亦如此，在TIPS和TCBS系统上线后，国库岗位设置、核算管理、业务流程等发生了很大变化，国库处理手工业务逐渐减少，数据信息电子化程度越来越高。而国库现行的监督方式仍是一种静态的、手工为主的监督方式，监管流程也未做出相应调整。随着预算收支业务电子化程度的提高，特别是TIPS系统全面上线后，逐步实现了与财政、商业银行等外单位的联网，各国库经收处均按照TIPS系统对账信息汇划预算收入资金，国库只需将商业银行发来的信息和资金进行勾对，预算收入资金就自动入库，实现了预算收入入库电子化。国库部门需要通过手工方式处理的国库业务逐渐萎缩，纸质凭证大幅减少，以翻阅传票、凭证等为主的传统监督方式无法适应国库电子化发展的需要，难以对国库业务信息和资金清算过程实施有效的实时监控，风险控制覆盖面窄，内部监督质量受到影响，易出现内部监督检查不到位的风险。

（二）国库账务处理电子化风险

国库信息化下，国库会计核算所处的环境从最初的以纸质为主的传统核算环境，发展演变为以电子信息为载体的信息系统环境。在此环境下，核算业务具有自动完成账务处理、会计信息载体电子化、业务数据传输网络化等特点，国库核算的有形载体日益减少，除个别业务使用手工自制凭证外，其余均为计算机处理的电子化数据，且数据多存放在数据库中，其中间的处理过程已被隐蔽，数据变化或修改不易被发现。在日常的业务处理中，TCBS实施业务全程计算机自动处理，预算收入、集中支付（支出）等业务的原始数据一经采集，既根据事先制定的规则（参数设定规则），数据集中系统就会分别将其作为不可分割的整体进行连续处理，并把最终处理结果直接记入各自的国库账户或相应划款账户。而在业务处理中，系统无法提示处理失败的业务信息。如处理失败的电子税款录入信息不能在当时业务处理过程中发现，而要等业务基本处理结束后发现余额不对，再一一查找，才能发现。同时采集的数据只要符合参数设置的既定规则，系统不能识别是否为重复缴库，由于重复缴库而出现的退库业务时有发生。在电子化的账务处理规则下，国库收、支等业务处理的风险更为隐蔽，更不易控制。

（三）国库对账环节风险

国库资金对账是国库会计核算的重要环节，分为内部和外部对账。内部对账包括：国库与会计营业部门对账、国库与支付清算系统对账等；外部对账包括：国库与财政部门对账、国库与征收机关对账、国库与代理银行对账等。通过对账加强国库资金风险管理，保障国库资金安全。而在近期对县支行国库开展专项审计中发现，对账制度执行不够严格。一是部分基层国库对账人员责任意识和风险意识不强，没有意识到对账工作的严肃性、重要性，存在对账程序不规范、不严谨，随意签署对账结果现象。如在对账中未对账务不相符情况进行说明；存在签署的对账结果与实际情况不符的现象（主要表现：存在实际数据不符，而签署对账结果为核对相符）；在对账过程中，没有对相关报表收支数据进行逐笔核对，特别是集中支付报表，由于信息量大，按代理银行只核对发生总额、累计数、余额总数，未按预算单位、预算科目等逐笔核对。二是国库信息化的快速发展，加快了信息的处理能力，国库业务处理更加高效，国库业务量比手工记账时成倍增加，手工对账已经不能满足业务需要，并且通过手工对账效率低下。从国库系统看，TIPS虽有电子对账模块，但仅能供税务部门下载入库流水核对横向联网入库数据；TCBS系统中未设置相应的月度资金对账单模块，大量的收入、支出、集中支付对账月度报表、年度报表仅靠手工逐笔核对效率低下，倘若对账人员责任意识不强，对账质量难以保证，致使国库部门难以与财政、征收机关、代理银行实行严格意义的对账。

（四）人员综合素质难以满足国库信息化发展需要的风险

国库信息化下，国库岗位设置采取的是综合操作员制。综合操作员制在原制度基础上扩大了合理兼岗范围，解决了人员不足与岗位设置之间的矛盾，有利于优化劳动组合。但这种岗位设置方式对人员合理配备的要求更高，对人员综合素质的要求也更高。而就目前基层行来讲，一是县支行现有在岗工作人员年龄结构偏大，知识结构较单一，即熟制度、知核算、会查账、懂技术、强沟通，又具备国库信息化发展相关科技知识的人才相当缺乏，难以对新系统运行过程中产生的大量信息进行有效识别、分析。二是目前县支行国库与会计、发行等合设一股，一人多岗，相互兼岗。一个股室对口中支多个科室，工作压力大，对日常工作疲于应付。会计人员缺乏自主学习意识，对新规章制度学习不够、理解不深不透，对正确的操作流程掌握不牢，学习能力不强等等，人员综合素质不能适应新业务发展的要求。

三、风险防范对策和建议

（一）充分利用科技手段，加强国库业务电子化监督

一是充分利用信息化技术，尽快开发运行国库管理信息系统（TMIS）国库监督模块，并在TCBS中建立实时监控终端，对当日国库业务流水。业务流程、人员操作实行电子化监督，对国库收入、支出、退库等各类电子业务进行动态监控和预警分析，使国库监督工作由事后向事中，由手工向系统的转变，更多地以高科技的计算机程序和网络系统来实现对国库业务的电子化监督。二是充分利用内审部门计算机辅助审计技术，运用系统中的审计模型，对国库TCBS业务数据进行分析处理。同时，在有可能的情况下，把内审部门计算机辅助技术推广到国库部门，整合资源，并将业务部门自身的监督检查、风险管理等信息定期与检查（内审）部门共享，从而既能不断更新检查人员的信息系统检查能力，又能使其真正从风险角度、从管理角度、从增值角度为被检查部门服务。

（二）强化系统管理，完善系统功能

国库部门做好网络风险防范的同时，充分利用TCBS、TIPS等系统，在与财政、税务、商业银行等联网节点设置重要要素审核控制，加强对电子信息合规性的审核，对错误信息不予接收，排除错误信息的干扰。同时，加强系统提示功能，可增加业务处理失败等相关提示功能，及时、高效清算资金，减少资金处理滞后带来的风险隐患。

（三）加强对账管理，推进对账电子化

国库与财政、税务、代理银行定期、不定期对账是各方相互参与、共同监督、相互制约的过程，也是防范和化解国库资金风险，确保国库资金安全的重要手段。一是国库对账人员要强化对账意识和风险意识，增强责任心，严密对账程序，规范对账工作，提高对账质量。二是在TIPS、TCBS增加电子对账功能，从原有的手工对账方式，转变为以电子对账为主，手工为辅的对账方式，提高对账工作效率，保证对账的准确性，确保对账工作达到实效。

（四）加强基层国库人员队伍建设，提高国库人员综合素质

一是开展职业道德教育，筑牢国库资金安全的思想防线。国库部门要结合身边爱岗敬业、风险防范案例，对员工进行职业道德教育活动，引导员工增强风险防范能力，防范国库资金道德风险和操作风险。二是注重知识更新，开展多形式业务技能培训。根据国库业务快速发展的形势需要，采取岗位练兵、业务培训、交流学习等方式，大力开展多层次的国库业务培训，不断更新国库人员整体素质，增强国库人员识别风险和判断分析能力，培养既精通国库业务，又懂计算机知识的复合型人才，以适应国库信息化发展的需要。

（五）内部审计要跟上国库业务发展的步伐，切实发挥审计对内监督检查作用

国库信息化带来了国库风险管理理念、管理方式的转变。为此，内审人员必须适应国库信息化的形势，转变传统国库审计观念，顺应国库风险管理的变化。同时，要掌握国库信息化相关知识，熟悉制度、掌握业务流程、理解参数设置及业务处理模式等，调整审计思路，提高审计技能，改进审计手段，提升审计效能，发挥审计监督检查作用，通过审计监督形成合力，共同防范国库资金风险，确保国库资金安全高效运行。