怒江州农村普惠金融实证研究

中国农业银行怒江分行课题组

第一章 绪论

一、研究的背景及意义

（一）研究的背景

怒江州地处横断山脉纵谷区的中缅边境，国境线长449公里，是全国唯一的傈僳族自治州，有29个乡（镇）、360个村委会，总人口52万人，其中农业人口43.81万人，农业人口占比达85%。少数民族人口45.05万人，少数民族人口占总人口的92.8%，少数民族人口比例居全国30个民族自治州之首。各族人民生活水平仍然较低，2013年农民人均纯收入仅3251元，怒江州是世界第二大峡谷，适合居住的空间有限，98%以上的国土面积都是高山峡谷，赖以生存的耕种土地76.6%在25°以上，可耕面积少，垦殖系数不足4%。全州地方公路管养里程3511公里，只有6.3公里长的二级路，没有垃圾处理场、供排水系统，基础设施差，城镇化水平仅25.31%。人民生活与全国、全省比还有巨大差距，是全国最贫穷的自治州，全州四县均为国家级贫困县，贫困面和贫困程度为云南省之最。

怒江州集三农、边疆、少数民族和贫困于一体，银行网点覆盖率低、机制不健全，金融服务不完善，农民“贷款难”的问题依然突出。虽然经过多年的金融体制改革，怒江州形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构为主导和核心的金融体系，但目前的金融机构仍然难以有效满足怒江州市场的金融需求，尤其难以对中低层农村经济组织和农民提供全方位、有针对性的金融支持。最近多年中央一号文件都表明要建立起普惠性的金融体系，扩大对农村地区的金融服务范围，让农村的广大中低收入者获得充分的金融服务与支持，让所有的农村经济组织和农民都能享受到金融服务。在余额宝等互联网金融的冲击下，更要加强对中低收入者的金融服务，因此，如何建立一个适合怒江州经济发展水平较低、农民收入水平低、可供抵押担保的物品缺乏等实际情况的普惠性金融体系，成为怒江州迫切需要解决的问题。

（二）研究的意义

1.理论意义。普惠金融是对传统金融的有益反思，传统金融漠视低收入者尤其是贫困者的金融服务需求，农村经济仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，金融机构对农村信贷资金投放不足的问题并未得到根本性改变。本文采用实证研究的方法，立足于怒江州金融实际，探索建立惠及所有人包括贫困群体的普惠性金融体系，对普惠金融理论进行有益的尝试，对丰富和完善普惠金融有较强的理论意义。

2.实践意义。第一，目前怒江州金融服务单一，信贷资金供给不足，还存在农村资金非农化问题，急需完善惠及全民的金融服务。该研究有利于在怒江州农村形成覆盖面广，成本低廉，服务高效的普惠金融体系，更好地解决怒江州低收入群体尤其是偏远农村贫困者的金融服务获取困难问题，发挥其参与经济活跃经济的积极性，提高其收入，改善其生活状况。

第二，该研究有利于培育和树立“人人具有平等融资权”的金融服务理念，更加关注怒江州农村中低收入群体的金融服务，扩大金融服务的覆盖面，为怒江州农村广大贫困居民和弱势群体提供一个良好的金融服务环境。

二、国内外文献综述

（一）国外相关研究述评

1973年，美国经济学家麦金龙认为落后的地区存在“金融抑制”。落后地区由于市场机制不健全，资金很难通过统一的金融市场来流通，有限的金融机构不能充分发挥“导管”的作用，投资资金只能依靠企业或个人自身积累，内源融资抑制了个人和企业的储蓄，进而影响了社会的再投资能力，延缓了经济的发展，陷入恶性循环。落后地区农村中小企业和农户在借贷市场上经常处于弱势地位，难以获得足够的资金。

普惠金融是联合国在宣传2005年“国际小额信贷年”时提出的，联合国把2005年定为小额信贷年，一方面是强调金融体系要为所有人服务，包括穷人和微型企业；另一方面，要把小额信贷整合到金融体系当中。在联合国2006年出版的《建设普惠金融体系》（Building Inclusive Financial Sectors for Development）一书中，指出普惠金融体系（Inclusive Financial System）是以小额信贷为核心，强调要将具有可持续发展潜力的小额信贷纳入正规金融体系，从而把那些被排斥于传统金融服务和整体经济增长轨道之外的农村低收入人口纳入农村金融服务范围，使他们分享到经济增长所带来的福利改善。世界银行扶贫协商小组（CGAP）出版的《服务于所有的人——建设普惠性金融体系》（Access for ALL： Building Inclusive Financial Systems）认为普惠性金融的核心是让所有的人特别是穷弱群体享有平等的金融权利，让金融服务惠及所有贫困阶层，同时指出小额信贷是以信贷服务帮助贫困或低收入群体摆脱贫穷为基本宗旨。

（二）国内相关研究述评

焦瑾璞认为，普惠性金融是能以商业可持续的方式，为包括弱势经济群体在内的全体社会成员提供全功能的金融服务。普惠金融要特别关注目前尚不能被商业银行所服务的低收入及贫困群体。普惠金融体系是小额信贷及微型金融的延伸和发展，同时也是一种金融公平的体现。杜晓山认为从本质上看小额信贷是普惠金融理念的实践，小额信贷能普遍地惠及被排斥于金融服务之外的大规模的贫困以及中低收入客户群体。本文对怒江州普惠金融实施环境进行分析，指出其在普惠金融实践中存在的问题并分析了原因，并对怒江州普惠金融实践的杰出代表（农行怒江分行）进行实证分析，用定量的方法来衡量农行怒江分行在践行普惠金融过程中所作的贡献，最后提出了怒江州建设普惠金融的相关建议。

第二章 普惠金融的内涵

一、普惠金融的内涵

普惠金融的基本含义是“有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融”，其内涵主要有以下几个方面：

普惠金融首先是理念的创新，传统金融理论认为，低收入者是没有信誉的，因此不能享受到金融服务，但是普惠金融理论认为享受金融服务的权利是人权的一部分，每个人都应该有获得金融服务的权利。只有每个人都拥有获得金融服务的机会，才能让所有人都有机会参与经济的发展，才能实现社会的共同富裕。

普惠金融的目标客户是被传统金融排除在外的人群，在传统的金融体系下，一部分人（如低收入者）由于价格或地域等原因而无法享受到金融服务，普惠金融的主要任务就是为传统金融机构服务不到的低端客户尤其是贫困群体提供享受金融服务的机会。

普惠金融能够以较低的价格提供金融服务，降低了金融服务的门槛，从而将那些因价格原因而被排除在传统金融服务之外的低收入人群纳入金融服务的范围之内。

总的来说，普惠金融可以理解为这样一种状态：“有真实需求的人能够以合理可接受的价格，方便及时并且有尊严的获取全面高质量的金融服务”。

二、普惠金融的发展历程

虽然普惠金融理论的提出只有短短不到十年的时间，但是普惠金融的理念并不是一个新生事物。早在十五世纪，意大利的修道士就开展信贷业务，用以抑制社会的高利贷利率。十八世纪二十年代，爱尔兰“贷款基金”诞生，它利用募捐得到的财物，向贫困农户提供无抵押的零息小额贷款，在其鼎盛时期，每年大约为百分之二十左右的爱尔兰家庭提供贷款。十九世纪中期，德国成立“储蓄信贷合作社”，坚持自助原则，联合社员反抗高利贷盘剥。这些都是普惠金融理论的早期萌芽，这个期间，普惠金融理论还处于零散的，无序的发展状态。普惠金融理论真正意义上的发展始于二十世纪七十年代，并且随着认识的逐步深入，普惠金融理论经历了小额信贷、微型金融、普惠金融三个主要阶段。

（一）小额信贷阶段

小额信贷是一种以城乡低收入阶层为服务对象的小规模的金融服务方式，初始目的是消除贫困和发展农业生产，贷款的金额一般为10万元以下，1000元以上，债务人不需要提供抵押品或第三方担保而仅凭自己的信誉就能取得贷款，并以贷款人信用作为还款保证。小额信贷的核心技术是在没有抵押条件下为社会金字塔底层群体提供可持续的金融服务。由于这种贷款方式风险较大，一般要对贷款方的经济效益、经营管理水平、发展前景等情况进行详细的考察，以降低风险。

二十世纪七十年代，小额信贷最早出现于孟加拉国、巴西等国家，初始目的是消除贫困和发展农业生产，最初实行小组贷款模式，小组成员之间负有连带担保责任。如穆罕默德尤努斯教授在孟加拉国开展的小额信贷扶贫实验和其创建的孟加拉乡村银行，其资金主要用于农业生产和技术的改造，贷款的发放对象主要是男性、贷款发放一般是低息、无息、资金来源是政府的补贴或各种公基金。

二十世纪八十年代以后，小额信贷项目在全球范围内进一步发展，打破了传统意义上扶贫融资的概念，试图在机构的可持续性和信贷的优惠性之间取得平衡。首先，前期运作良好的扶贫项目显示出穷人的还贷信誉比那些比较富裕且从商业银行贷款的人更好一些，如孟加拉乡村银行的还款率达到了98.89%。其次，实践表明，贫困人口愿意也有能力负担小额信贷机构征收的较低的用以弥补其运营成本的利率。这样，小额信贷机构就有可能实现盈亏平衡，更进一步实现自身的可持续发展，从而向更多贫困人口提供服务。

（二）微型金融阶段

微型金融产生于20世纪90年代，随着小额信贷的不断发展并取得巨大成功，越来越多的人们开始认识到金融服务在消除贫困和促进发展中的重要作用，并且认为单一的提供贷款是远远不够的，贫困人群和低收入阶层也需要全面的、多层次的金融服务，微型金融就是在此背景下产生和发展起来的。

微型金融作为专门针对贫困者、低收入阶层和中小企业而建立的金融服务体系，其服务对象是无法获得正式金融机构服务的低收入群体，包括了贫困人群和一些经济上脆弱的非穷人。他们一般有持续的、规则的收入和较好的偿付能力，极度贫困且无收入来源的穷人与无家可归的穷人则不在微型金融的服务范围内。其服务内容也从单纯的提供贷款扩展到借贷、储蓄、保险以及转账等在内的多元化的金融服务。

（三）普惠金融阶段

微型金融的发展取得了令人瞩目的巨大成功，也证明了贫困人口和低收入阶层作为金融服务客户的可行性。但微型金融面临以下三个问题：一是增加面向大众的高质量金融服务，二是逐渐向更贫困的居民普及金融服务，三是降低客户及金融服务提供者的成本。要解决上述问题，就必须将微型金融真正融入到国家的金融体系中去，形成一系列完善的面向低收入者和贫困人群的金融服务机制和相关配套服务设施，构建真正的普惠金融体系。因此，自2005年起，人们开始使用普惠金融取代微型金融的概念，普惠金融要实现的目的就是与更加广泛的金融体系相融合，从而以更低的成本向更广泛的群体提供优质的金融服务，使社会的所有成员都能平等的分享经济发展和社会进步带来的益处，实现从分散的微型金融机构向建立包容性的普惠金融体系转变。普惠金融不仅包含了微型金融所提供的各种金融服务，还涵盖了金融基础设施建设、相关配套服务发展等微型金融未涉及到的领域，并且具有更大的福利性。

三、发展农村普惠金融的意义

低收入人群普遍集中于农村地区，他们由于种种原因被排除在金融服务之外，使农村成为金融服务的薄弱地区，发展农村普惠金融可以将广大农村地区的低收入人群纳入到金融服务的范围中来，扩大金融服务的覆盖范围。与此同时，农村贫困人口使用普惠金融所提供的金融服务不仅用来进行生产性投资，还可以用于健康、教育以及家庭的其他紧急需要，发展农村普惠金融还具有更加重要的经济意义和社会意义。

（一）推动农村经济发展

农村金融作为现代农村经济的核心，在农村经济发展中有着举足轻重的地位，发展农村普惠金融，构建完善的农村普惠金融体系对于推动整个农村经济的发展具有十分重要的作用。为了说明农村普惠金融对于促进农村经济发展的作用机理，首先假设外部环境不对农村金融与农村经济发展产生影响，二者之间的关系完全是其自身发展和相互作用的结果，这样就可以将金融与经济之间的一般作用原理引入到农村金融与农村经济发展的关系中来。在假设的封闭条件下引入哈罗德-多马模型，其基本假设为：农村储蓄率（S）和农村边际资本产出率（α）是外生变量且不存在折旧，二者均为常数。农村经济发展的均衡条件为：农村储蓄（S）=农村投资（I）。设Y为农村经济产出，K为农村总资本，t代表时间，则有：

S=sY和K=（1/α）Y 3-1

I=（1/α）△Y 3-2

由I=S和（3-1）、（3-2）可得到：

sY=（1/α）△Y 3-3

进而可以推导出：

△Y/Y=αs 3-4

其中△Y/Y代表农村经济的增长率，从中可以看出：农村储蓄率（S）和农村边际资本产出率（α）对于农村经济增长率（△Y/Y）起到了关键性的作用。

从实际来看，农村普惠金融发展对于农村经济增长的促进作用主要体现在资金支持上，农村经济发展滞后的一个重要原因就是缺少相应的资金投入。由于缺少资金，使得农村经济发展犹如无源之水，增长乏力。发展农村普惠金融一方面可以直接为农村经济增长提供所需的资金，另一方面，农村普惠金融体系的完善还可以提高农村地区储蓄转化为投资的比例，扩大农村经济的投资规模，加速资本形成，为农村经济增长提供急需的资金投入。

（二）消除贫困

世界上百分之八十以上的贫困人口分布于农村特别是偏远农村地区，资金的缺乏使他们无力发展生产，摆脱贫困。贫困人群被认为无法负担金融服务，所以受到金融机构的排除，金融服务的缺失又使得贫困人群难以应对风险或抓住投资机会而变得更加贫困，从而形成贫困的恶性循环。而普惠金融服务的主要目标客户就是低收入人群和贫困人口，通过发展农村普惠金融，向他们提供金融服务，能够使贫困者进行部分生产性投资，增加其多元化的收入来源，这是帮助他们摆脱贫困的基本途径。

农村普惠金融对于减少贫困的主要作用在于帮助贫困者克服了金融信贷约束，并对其资产进行管理。农村普惠金融服务大致可以分为两类：一是消费和家庭的风险管理，二是生产和投资。这些金融服务对贫困者可以起到双重作用，既在贫困家庭面临收入波动时稳定其消费，又能增强其参与经济活动的能力。

农村普惠金融主要通过三种途径来缓解贫困：一是促进投资，农村普惠金融服务可以增加贫困者的购买力，使其有能力摆脱当前经济状况的束缚；二是提高效率，农村普惠金融服务可以使贫困者以更积极的态度从事经济活动，以更有效率的方式参与到经济发展中来；三是避免收入波动，农村普惠金融服务可以通过预防意外事件来减少家庭的风险并平滑其消费，具体表现为在缺乏现金时通过贷款可以避免贫困者卖掉生产性资产，从而增加穷人的经济安全。此外，通过农村普惠金融服务提供的机会，家庭成员还可能提高自尊心、社会地位以及实现自我激励。

（三）促进社会公平

发展农村普惠金融的直接目的就是使农村地区的贫困人口获得平等的享受金融服务的权力，在此基础之上，可以进一步促进社会公平的实现，主要体现在以下几个方面：

1.教育公平。农村的教育状况长期处于落后状态，农村教育发展滞后的一个很重要的原因就是贫困。一方面，贫困使得低收入家庭无力承担儿童的教育支出，另一方面，贫困有可能会导致一部分儿童过早的从事生产劳动，失去受教育的机会，从而导致农村儿童辍学率偏高。当低收入者得到普惠金融服务从而获得资金流入时，很大部分人会选择投资于子女的教育。研究表明，来自那些获得金融服务的客户家庭的孩子更有可能接受学校的教育并且获得更长的学习时间。同时，一些农村普惠金融项目还专门提供用于农村教育基础设施建设的资金，可以改善农村的教育条件，使农村儿童受到更好的教育。

2.医疗公平。疾病是农村贫困家庭最严重的危机之一，因生病而无法工作导致失去收入以及相关的医疗支出会耗尽贫困家庭的收入和储蓄，导致贫困家庭变卖资产和陷入负债。与没有享受到服务的家庭相比较而言，享受到普惠金融服务的家庭表现出更高的营养水平、更好的保健措施和更佳的健康状况。因为普惠金融服务所带来的收入通常会带来更好的生活条件和疾病预防，也可以使客户迅速的应对健康问题，不至于使状况恶化。

第三章 怒江州农村普惠金融现状分析

一、普惠金融供需双方分析

（一）金融服务的需求者

怒江州农村普惠金融的客户层面包括农村贫困人群和低收入者及其所需的金融服务。怒江州农村贫困人群对金融服务的需求很大程度上是由其支出决定的，主要面临以下几个方面的支出：

1.购买食品及日常生活支出。购买食品以维持自身生存是怒江州农村贫困人群最主要的支出之一，根据恩格尔定律，越是贫困的人群其食物支出占总支出的比例越大。经调查发现，怒江州农村地区贫困人群的食物支出占总支出的比例大概为56%～78%。

2.投资支出。包括对商业、土地及家庭资产的投资，还包括用于改善个人生活质量的投资及对未来的投资（如教育等）。

3.应急支出。在应对意料之外的突发事件如：生病或受伤、失业、被盗等情况时所需的支出，此类的意料外应急支出会加剧怒江州农村低收入人群的经济紧张状况。

为满足上述支出要求，怒江州农村贫困人群大致需要以下金融服务：

一是对贷款的需求。怒江州农村贫困人群自身资金的匮乏导致其时常会面临贷款需求，并且其经济特征决定了他们的贷款需求以小额为主，单个居民或家庭的贷款需求相对较小。

二是对储蓄的需求。怒江州农村贫困人群未来收入的不确定性使得其需要进行一定的储蓄以应对未来需要。怒江州农村贫困人群所希望的储蓄是安全、低成本并且能够保值。

三是对转账/支付服务的需求。怒江州农村贫困人群有时也会具有转账/支付服务的需求，特别是汇款的需求，许多贫困家庭需要依靠其在外打工成员的汇款生存，此时这项服务对于怒江州农村贫困人群的意义就更为重要。

（二）金融服务的提供者

怒江州农村普惠金融体系中的服务提供者主要可以分为三个大的类别：

1.银行类金融机构。主要包括四大国有商业银行、邮政储蓄、村镇银行等。由于历史及认识误区等原因，传统的银行类金融机构通常不愿向怒江州农村低收入人群提供金融服务，但是随着其逐渐认识到农村普惠金融发展所具有的广阔市场前景，越来越多的银行类金融机构开始进入这个市场，开展面向怒江州农村低收入者提供普惠金融服务。尤其是那些受到政府扶贫政策引导的银行。

2.非银行金融机构。从事怒江州农村普惠金融业务的非银行金融机构包括小额贷款公司等。相对于银行类金融机构而言，非银行金融机构所受到的监管和限制也更为严格，对其产品和服务范围都有明确规定，并且大部分非银行金融机构都不允许吸收储蓄，只能依靠再贷款和补贴进行融资活动。

3.合作性金融机构。合作性金融机构主要包括农村信用合作社等，提供的服务包括储蓄、信贷及资金转账等，其经营所得收益在扣除运营成本之后由所有社员分享，形式包括提高存款利息、降低贷款利率以及现金分红等。

二、内部条件分析

（一）优势分析

1.农村金融机构改革取得丰硕成果。历经多年发展，怒江州已经形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、以农村信用合作社为核心的农村金融体系。目前怒江州的农村金融机构分别是：政策性银行中的中国农业发展银行，商业银行中的中国农业银行、中国建设银行、中国银行和中国工商银行和中国邮政储蓄银行，农村合作金融机构中的农村信用合作社、新型农村金融机构中的村镇银行、小额贷款公司。各银行业金融机构都进一步加大对怒江州“三农”信贷资金的持续、有效投入。以下构建模型来定量研究怒江州GDP与怒江州金融机构信贷投放量（X）之间的关系。分析结果和模型如下：

从以上的Eviews计量结果可知，怒江州GDP与怒江州金融机构信贷投放量（X）之间的关系为：

GDP=1.068916X

以上模型充分地说明了怒江州金融机构信贷投放量对怒江州GDP有显著地影响，怒江州金融机构信贷投放量每增加1万元，怒江州GDP增加1.068916万元。怒江州金融机构信贷投放量对怒江州经济的发展有着明显的促进作用。

2.农村小额信贷有了很大的发展。怒江州的农村小额贷款方式主要有三种：一是由农村信用社发放的小额信用贷款和联保贷款；二是由新型的农村金融机构，如小额信贷公司、村镇银行等提供的小额贷款服务；三是由政府主导，金融机构自愿参与提供给贫困农户的政策性小额扶贫贷款；经过十多年的试点和推广，怒江州农村小额信贷经历了一系列的实践和演变，取得了长足的进步，对落后的贫困农户发展生产、改善生活以及促进地区经济发展发挥了重要的作用。

（二）劣势分析

1.商业银行未能充分发挥“支农”主体的作用。商业银行的经营业务逐步转向农村金融以外的业务领域，使得商业银行在怒江州农村金融体系中的主导作用逐渐削弱。针对农业是弱质产业，资金回收期长、收益低且风险较大等特征，商业银行从农村地区大批地撤出并减少分支机构，业务重点由农业转向非农业，从农村地区转向了城镇地区，农业借贷规模逐年递减，比重逐渐降低，减少了对农业和农村企业的贷款支持。

2.农业发展银行支农功能不全。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，对怒江州农村发展与农业增长做出了很大贡献。然而，农业发展银行在农业贷款总额中的比重呈现不断下降趋势，而且基本上只限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务，政策性金融功能缺位，制约了金融支农作用的有效发挥。

3.农村信用社一社难支“三农”。农村信用社是目前怒江州分支机构最多的农村金融机构，是唯一与农业、农户有直接业务往来的金融机构，成为提供金融服务的基础力量。但农村信用社规模较小，向农村提供的资金有限，同时受其体制与政策因素的制约，开始出现商业化倾向并有所加强，再加上自身经营不善、人员素质较低、技术装备落后等因素，在很大程度上削弱了其有效提供金融服务的能力。

4.农村资金大量外流。怒江州农民等各类农村主体将自己有限的资金存入农村金融机构，这些机构却由于本身的逐利性和农业生产的特性不愿为其提供贷款，导致大量的金融资源不断地从贫困地区流向发达地区、从农村流向城市，加剧怒江州农村贫困地区的贫困现象。近年来，随着金融体制改革的深化，国有商业银行的信贷资金投向逐步向大城市和发达地区转移；同时，大量减少或撤并农村地区县支行和基层营业网点，将贷款审批和发放权上收，使得基层行成为上级行的储蓄所，资金直接流出了农村。另一方面，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、购买国债和金融债券等方式使大量的资金流出农村，而且近年来资金外流余额呈逐年上升的趋势。导致怒江州农村地区的资金需求得不到有效地满足。

5.风险防范任务艰巨。怒江州农村金融机构面临许多风险，主要有：一是自然风险，农业是弱质产业，对自然条件的依赖性很强，受自然灾害的影响也比较严重，一旦遇到较大的自然灾害，农业生产将会受到极大的损失，对农户收入也会产生很大的影响，势必会影响归还贷款，对农村金融机构而言会面临贷款无法收回的风险。二是操作风险，小额贷款具有面广、量大、数额小的特点，操作必须规范、严格，而在实际工作中，由于风险意识不强，没有形成一套成型的操作流程，大多数小额信贷机构的职员没有执行信贷制度，违规贷款较多。三是管理风险，怒江州农村金融机构的资产质量较低，资本充足率不足，人员素质偏低，部分职员可能片面强调工作进度和贷款额度，简化贷款的审核、发放程序，责任不明确，给贷后管理和监督带来了难度，致使其风险日趋增大。

6.部分小额信贷机构缺乏充足的资金来源。小额贷款资金供给渠道狭窄，部分正规金融机构（如农业银行、农村信用社等）的小额信贷资金来源以吸收存款为主，另外还有国家扶贫贴息专项贷款以及来自央行的再贷款。而商业性小额贷款公司只能利用自有资金发放贷款，不得以任何形式吸收存款，依靠外部的融资不得超过注册资本的50%，被允许的资金来源只能是股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，缺乏稳定的资金来源。

三、外部环境分析

（一）机遇分析

1.国家强农惠农政策为农村普惠金融发展提供了良好的基础。近年来，我国为了支持农业的发展，推动农村的可持续发展，对农业、农民和农村给予了极大的政策优惠。近多年来中央一号文件提出了要继续加大对农业农村的投入力度，提高农村金融服务质量和水平。要进一步加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务；加快培育村镇银行、小额贷款公司，有序引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织；落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。这一系列政策在带给怒江州农民实惠的同时，也为怒江州农村经济发展创造了更好的基础条件，有利于吸引更多的信贷资金投向怒江州农村，扩大怒江州农村金融机构对农户的贷款，缓解农民贷款难问题，最终有利于怒江州农村地区享受到均等的金融服务，加快怒江州农村普惠金融的发展。

2.农村地区金融需求的扩大为普惠金融发展提供了较大的空间。伴随着农业和农村经济的发展，怒江州农村地区的金融需求日趋扩大并呈现出多元化的发展趋势，但金融有效供给严重不足，导致怒江州农村金融供求矛盾十分突出。总的来说，怒江州农村金融需求主要有三类：农民生活需求（农民日常消费、临时性消费及子女教育、婚丧嫁娶等的资金需求）、农业生产需求（农民在农业生产过程中的资金需求）和农村发展需求（农村基础设施建设等的资金需求）。

随着怒江州农村城镇化建设步伐的逐步加快和农村生产经营方式的转变，怒江州农村地区农户和农村企业的贷款需求逐步扩大，“三农”贷款需求的快速增加为农村金融机构拓展了巨大的业务领域。同时，农户的金融需求也日趋复杂，对金融产品的需求层次也不断提升，不只限于简单的存、取、汇等基本业务，还出现了结算、代收代付、投资理财等更高层次的金融需求。

（二）威胁分析

金融生态环境不理想。农村经济发展需要有一个良好的金融生态环境，而怒江州农村地区的条件和基础设施都处于劣势地位，金融生态环境较差。一方面，目前怒江州还没有建立起完善的农村个人征信体系，农村征信系统建设缓慢，金融机构难以掌握企业和农户的真实情况。另一方面怒江州农民金融知识匮乏，金融意识和信用意识较差。此外，怒江州农村诚信教育和宣传工作滞后，信用文化的缺失致使存在一些不良贷款。

第四章 怒江州农村普惠金融发展中存在的问题及其原因

一、怒江州农村普惠金融发展中存在的问题

（一）农村居民的借贷需求没有得到满足

怒江州农村金融机构出于控制风险的目的，对于贷款的发放比较谨慎，审批环节较多，时间比较长，手续复杂，并且需要相当数量的申请材料，大部分农民受教育程度比较低，难以理解和掌握复杂的贷款程序，大大影响了贷款的及时性和农民贷款的积极性。当前怒江州农村居民的首选是向亲友借款，调查结果显示：“有70%以上的受访农民向亲友借过钱，这仍然是怒江州农村居民取得借贷资金的主要来源。其次是向银行或农村信用社贷款，不过所占比重偏低。

（二）农村普惠金融机构的可持续发展能力有待增强

1.风险承受能力不足。相对传统金融服务而言，为农村地区的低收入者提供普惠金融服务要承担更大的风险。怒江州农村普惠金融的目标客户是农村地区的低收入人群甚至是贫困人群，其本身无法提供金融服务提供者所要求的抵押品，并且也没有其他人为其提供担保，大大提高了其所承担的风险，当前怒江州农村普惠金融机构的风险承受能力还比较弱。

一是农村金融机构的规模都比较小，较小的规模虽然增强了其开展业务的灵活性，可是也大大降低了其吸收和化解风险的能力。

二是农村金融机构的存款准备金率较低，存款准备金是金融机构控制和抵御风险的重要工具，存款准备金率的高低对于农村金融机构的风险承受能力有着重要的影响。出于政策上的优惠，中国人民银行对于农村金融机构实行较低的存款准备金率，在促进了农村金融机构发展的同时也降低了其风险承受能力。

三是资本充足率较低，资本充足率是衡量金融机构风险承受能力的又一个重要指标，同时也是监管部门监控金融机构风险情况的主要监控对象。目前，怒江州农村金融机构的资本充足率水平较低。

2.不良贷款率较高。不良贷款是影响农村金融机构财务状况的重要因素，而良好的农村金融机构的财务状况是农村金融机构可持续发展的基础，所以不良贷款率的高低直接影响着农村金融机构的可持续发展能力。虽然近年来怒江州农村金融机构不良贷款率有所下降，但总体不良贷款比例仍然较高。

（三）农村普惠金融生态环境仍需改善

一是怒江州农村地区的支付体系、信用体系和信息系统等金融基础设施还很不完善，存在着诸如设备短缺、渠道不畅、利用率低等问题，导致农村地区资金流动困难；信用环境较差，农村居民信用资料短缺；市场信息严重缺乏，信息不对称的现象十分明显，严重制约了怒江州农村金融服务的发展。

二是作为怒江州农村金融需求主体的农户缺乏必要的金融知识，农村地区金融教育发展的相对落后导致农村居民对基本的金融知识了解有限，大部分农村居民只知道基本的存贷款等传统业务，而对于金融服务的种类、期限、利率等很少关心，对新型金融产品和服务基本没有了解，也很少使用银行卡和自动柜员机等新型金融设施。另外，怒江州农村居民的金融观念普遍比较淡薄，风险防范意识较差，不注意维护自己的信用状况，加大了获取金融服务的难度。

二、怒江州农村普惠金融发展出现上述问题的原因

（一）农村经济发展滞后

农村经济发展滞后的现状是怒江州金融服务落后的根本原因，农村金融作为农村经济的有机组成部分，其发展必然会受到农村经济发展水平的约束和限制，不可能脱离农村经济的实际发展现状。虽然近年来怒江州农村地区的经济迅速发展，取得了明显的进步，但是农村经济的总体发展水平还远远落后于云南省其他州市。

1.农业生产的风险水平要明显高于其他产业。农业生产的风险主要来源于两个方面：一是由于自然因素造成的农产品产量的波动，由于农业生产周期时间长，具有明显的季节性，容易受到气候、病虫害等因素的影响，其产量十分的不稳定。二是由于市场原因造成的农产品价格的波动，农产品的需求弹性很小，因此农产品价格受产量的影响很大，并且农民在进行农业生产之前很难预料到农产品价格的变化情况，生产具有一定的盲目性，进一步加大农产品价格的波动程度。农业生产较高的风险水平使得农村居民无法获得稳定的预期收入，限制了其偿还能力和风险承受能力。

2.农村经济单位规模小，抗风险能力差。目前怒江州农村地区的经济单位以家庭为主，数量巨大但是个体规模很小，单个家庭的资产规模和收入水平都不高，经济情况十分脆弱。2013年怒江州农村居民人均纯收入仅3251元。

3.农村经济发展中信息不对称的现象严重。怒江州当前农村经济发展中一个显著特点是存在着严重的信息不对称现象，由于农村居民居住分散等原因，在收集农民的信用和其他信息并建立相关档案十分困难，导致农村金融机构难以获取有关农村居民的信用及其他信息，由于信息不对称现象的存在，无法了解农村居民的贷款风险、还款能力、还款意愿等信息，也就无法判断是否应该向需求者提供服务，加大了农村居民获取金融服务的难度。

（二）二元金融结构的长期阻碍

长期的城乡二元金融结构导致了农村地区金融资源的大量外流，四大国有商业银行、农村信用社和邮政储蓄在农村地区吸纳的大量资金被输送到城镇地区和非农业部门中去，只有很少一部分被投入到农村和农业生产部门。造成了怒江州农村地区信贷资金的严重短缺，农村居民的信贷需求无法得到满足。

城乡二元金融结构还造成怒江州农村地区金融基础设施和服务的长期落后。怒江州农村地区相关金融基础设施建设和相关服务的提供长期被忽视，是造成目前怒江州农村地区支付体系、信用体系等基础设施不完善和信用评级、抵押担保等服务缺失的重要原因。

（三）农村金融机构运行机制不健全

首先是组织结构不健全，股东大会、董事会、监事会等公司治理组织架构形同虚设，没有发挥应有的作用，职能部门设置不合理，分工不明确的现象依然存在，各部门之间的配合协调机制还不顺畅，降低了农村金融机构的运行效率。

其次是内部控制机制不健全，还没有形成完善的内部控制体系，一是制度制定空缺，有些新业务所必须具备的若干基本规章制度还存在盲点；二是制度建设滞后，有些业务已经发展变化很大，但原有的业务制度和规范却没有及时修订和完善，内部控制可能出现薄弱点；三是制度执行不力，不能达到预期效果。

最后是风险管理机制不健全，具体表现为风险管理意识不够，风险管理意识还没有贯穿到业务拓展、经营管理的全过程，往往认为风险管理和风险控制是信贷、审计等部门的事情，致使风险管理滞后，不能提前预测和控制风险。对风险的复杂性认识不足，偏重信用风险而忽视市场风险，对风险的重叠认识不足，区分不明，进而将大量不良资产的形成归咎于信用风险，而忽略了内部控制不严谨、员工思想意识落后而造成的道德风险和操作风险。风险管理方法单一，重视贷款投向合规性、贷款运行安全性等的分析，没有按期对增量贷款的风险情况进行内部通报，也没有对相关责任人员预警提示；在风险识别、度量、监测、预警等方面客观性、科学性不够突出。在贷款调查环节上，大多局限于对客户本身的个人信用、资金实力的了解，比较重视定性分析，量化分析手段欠缺。

第五章 农行怒江分行普惠金融实证研究

一、农行怒江分行简介

农行怒江分行作为怒江州规模最大的惠农支农金融机构，将农民增收、农业增效、农村经济发展作为根本出发点，坚持“面向三农、面向社区、面向中小企业、面向县域经济”的市场定位不动摇，在不断发展的过程中始终积极致力于“普惠金融”的实践。农行怒江分行下辖兰坪、福贡、贡山县支行及州分行直管网点共10个对外营业网点，233名员工。按照上世纪90年代国务院金融体制改革要求，农行作为国内所有县域保有的国有大型商业银行，福贡和贡山县工、建行已经撤销，农业银行成为唯一一个四县都设置机构的大型国有商业银行为怒江经济社会发展提供金融服务。多年来，在怒江州委、州政府及云南省分行的领导和关心支持下，怒江分行紧紧围绕怒江州委、州政府关于怒江经济社会发展的战略部署，扎根怒江，抢抓机遇，大力满足怒江的信贷需求，积极参与农村信用体系建设和惠农支付服务点建设。目前，已经发展成为怒江州区域内规模最大、实力最强，支持地方经济发展力度最大的主力银行；是怒江区域内客户基础最广泛，金融服务方式全面，金融产品丰富的老百姓“贴身银行”。

二、农行怒江分行普惠金融实证研究

（一）怒江州GDP与农行信贷投放量关系研究

农行怒江分行持续加大信贷投放力度，全力支持怒江经济社会发展。在怒江州四行一社中，怒江农行自成立以来，一直尽最大努力支持地方经济，特别是信贷投放力度，自1998年超越工行以来，一直遥遥领先。特别是近几年来，与位列第二名的工行进一步拉开差距，至存贷款差距高达10亿以上。以下构建模型来定量研究怒江州GDP与农行怒江分行信贷投放量（X）之间的关系。分析结果和模型如下：

从以上的Eviews计量结果可知，怒江州GDP与农行怒江分行信贷投放量（X）之间的关系为：

GDP=3.294493X

以上模型充分地说明了怒江分行信贷投放量对怒江州GDP有显著地影响，怒江分行信贷投放量每增加1万元，怒江州GDP增加3.294493万元。农行怒江分行信贷投放量对怒江州经济的发展有着明显的乘数（放大）效应。同时也说明了农行怒江分行在践行普惠金融，支持怒江地方经济发展中成效显著。

（二）怒江州农业总产值与农行涉农贷款量关系研究

农行怒江分行持用心服务“三农”，全力支农惠农。在怒江金融供给上，农行是覆盖面最广的普惠银行。已做到“县县有农业银行，村村通农行电子机具”。“机到村、卡到户，钱到账”，便民、惠民、利民，服务超越了传统的物理网点乡镇覆盖。一是按钉结网，全面搭建惠农支付体系。应用先进的电子金融结算技术解决复杂的金融服务缺失难题，建立了“以惠农卡为载体，以惠农支付点为平台，以农村小超市为切入点，以话费代收、新农保、农村低保等项目为带动”的农村支付结算服务体系。全州惠农支付点已达292个，覆盖了除独龙江乡外的全州所有行政村。让怒江山区人民切实感受到了“家门口小银行”的便利。二是扎实推动惠农卡发放，全力做好各项代理业务。两年来累计发放惠农卡201，499张，人均持有惠农卡0.46张，边三县基本上达到一户一卡，银行卡的发放和使用，减少了携带大量现金的风险，方便、安全。同时，加强银证、银企合作，代理了电费、话费、新农保、农村低保等项目，全州代理新农保133，325人，累计发放金额8，014万元，代理低保资金45，023户，累计发放金额9，990万元，代理香料烟收购业务涉及农户924户，金额1，615万元，代理城乡居民高龄补贴发卡2，400张。有效改善了怒江人民的用卡环境，老百姓真正实现了“不出村、零成本、无风险”支取卡内资金、养老金和各种惠农补贴愿望。三是积极参与农村信用体系的建设。市场经济是信用经济，随着农村经济的发展，在熟人社会间形成的“隐性信用体系”的局限性越来越明显。为此，农行怒江分行积极参与怒江州农村信用体系的构建。为改善怒江农村地区金融生态环境，有效增加对“三农”的信贷投入，加快怒江农村经济的快速发展作出了应有的贡献。以下构建模型来定量研究农行怒江分行涉农贷款投放量（x）与怒江州农业总产值（y）之间的关系。分析结果和模型如下：

从以上的Eviews计量结果可知，怒江州农业总产值（y）与农行怒江分行涉农信贷投放量（X）之间的关系为：

y=22175.35+0.725252X

以上模型充分地说明了怒江分行涉农信贷投放量对怒江州农业生产总值有显著地影响，怒江分行涉农信贷投放量每增加1万元，怒江州农业总产值增加0.725252万元。农行怒江分行涉农信贷投放量对怒江州农业总产值的增加有着明显的促进作用。农行怒江州分行在服务广大农民，改变怒江州农村落后面貌，为怒江州农业增产增效上有着明显的成效。

第六章 怒江州农村普惠金融对策

一、建设与普惠金融相适应的保障机制

（一）加强信用体制和机制建设

加快建立健全怒江州农村征信体系，将被正规金融机构排斥的低收入群体的信息纳入征信系统，尽快建立统一、标准的农村信用体系，并实现信息共享，便于怒江州金融机构查询贷款客户信息以控制风险，着力解决怒江州农村金融发展中的信息不对称或信息缺失的问题，努力为怒江州农村金融发展提供良好的信用环境，促进怒江州农村地区的金融建设。

（二）加强农村金融基础设施建设

积极改善怒江州农村地区现有金融基础设施水平，尽力推广银行卡、网上支付、手机银行、电话银行服务等非现金金融工具的应用；同时，进一步加快怒江州农村地区支付结算体系网络建设，提高金融服务的覆盖率，为怒江州广大农村金融机构提供多层次、低成本的现代化支付清算服务。

（三）优化农村金融生态环境

普及信用知识，在怒江州农村地区加强诚信教育，加大社会宣传力度，帮助农民和农村企业增强信用意识，为普惠金融的健康发展创造良好的信用环境。同时，制定相应的惩罚措施和激励措施，以此督促农民培养守信意识及激励农民提高信用，抑制贷款人的失信行为，加强怒江州农村地区的信用环境建设。

二、发展适合农民需求的普惠金融服务

怒江州农村经济迅速发展，农民生活水平显著提高，伴随而来的是怒江州农村地区对于金融服务的需求迅速增长。与此同时， 怒江州农村地区的整体经济发展水平与城市相比仍然相对落后，二者之间较大的差异决定了农村地区的金融服务需求明显有别于城市地区，以满足基本需要为主，同时金融服务的价格还要位于农村居民的可接受范围之内。

（一）以满足农民基本需求为出发点

发展适合农民需求的金融服务首先要弄清楚怒江州农村居民到底需要什么样的金融服务。当前怒江州农村金融发展还处于比较初级的发展阶段，农民需要的金融服务主要以存贷款和汇兑为主，而由于网点缺乏等原因，这些最基础的金融服务对于农民来说往往都难以获得。

针对当前怒江州农村经济发展和农民金融需求的特点，农村金融机构应该以满足农民的基本金融需求为出发点，坚持提供适合农民需求的以简单的存取、汇兑、贷款为主的基础性的金融服务。同时应该尽量简化服务程序，提高服务的便捷性和易得性，并且要坚持小额、微利的原则，尽可能降低服务成本。

（二）创新金融产品和服务

怒江州农村地区的经济发展水平和生产经营特点具有很大的差异性，因此，不同地区的金融需求也呈现出多样性的特征；与此同时，随着怒江州农村经济的发展，农村金融需求也不断发生变化，适合农民需要的金融服务和产品也在不断改变。应针对不同地区不同发展阶段金融需求的差异性，创新金融产品和服务，提供切实符合怒江州农民实际需求特点的金融产品和服务，以满足怒江州农村地区多元化的金融服务需求。例如创新贷款担保方式，扩大贷款抵押品范围，试点农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款等。在此基础之上，要大力推广已经在实践中取得了良好成效的新型金融产品和服务，把金融产品和服务创新的成果扩展到更广大的范围中去，惠及更多农村居民。

（三）降低农村金融服务成本

成本问题是制约怒江州农村金融服务发展的主要原因之一。现代科学技术的发展为降低农村金融服务成本提供了新的途径。ATM机、POS机等设备大大降低了金融服务的交易成本。不用设立专门的服务网点，可以节省相当一部分网点建设费用。因此我们在发展怒江州农村普惠金融的过程中应该加大现代科技手段的使用力度，向怒江州农村居民提供低成本的金融服务。

三、优化农村小额信贷运行机制和管理体制

（一）建立健全普惠性金融组织体系

一是降低农村金融机构准入门槛，积极培育及进一步规范村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构，提高农村金融机构的覆盖率，从而形成竞争机制，增强怒江州农村金融市场的活力。

二是建立完善的信用担保机制。要采取切实有力的措施建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保机制，鼓励各种信用担保机构积极开展农村担保业务，有计划、有步骤地建立以政策性担保为主体、互助性担保为辅助，商业性担保积极参与，能有效控制、分散和化解风险的多元担保体系。同时，积极推进银行、社会、企业等共同出资建立中小企业担保基金，大力发展企业间互助性和民营商业性担保机构，建立健全农户的贷款抵押担保机制，解决农民因缺乏担保而无法获得普惠金融支持的问题。

（二）完善小额信贷组织的内部机制

一是建立完善的信贷流程和管理机制。制定符合小额信贷特点的信贷流程，对贷款资料严格审核，确保贷款及时且准确的发放到农户手中，并对贷款进行定期的贷后调查，确保专款专用。

二是建立相应的风险控制和评价机制。加强客户的信用等级评定工作，建立健全农户经济、信用档案，最大限度地防范信用风险，为借款人建立诚信档案，对不同的借款人采取不同的贷款额度和利率以控制风险。

三要建立明确的员工业绩考核与激励机制。在小额信贷的管理中，应使员工的收入、职务晋升与业绩挂钩，对创造优秀业绩的信贷人员给予奖励，建立一套完整的奖惩制度和运行机制，在激发员工及管理人员的潜能的同时，还能降低操作人员的道德风险和操作风险。

四要建立完善的内部员工培训机制。加强对小额信贷机构员工的职业道德教育和专业知识培训，包括农业政策知识、农村金融知识和业务技能等，以提高普惠性农村金融从业人员的专业素质，规范各类金融机构在怒江州农村地区的发展和竞争。

参考文献

[1]焦瑾璞，陈瑾.建设中国普惠金融体系[M].北京：中国金融出版社，2009.

[2]焦谨璞，杨骇.小额信贷和农村金融[M].北京：中国金融出版社，2006.

[3]黄祖辉.贫困地区农户的信贷需求与信贷约束[M].杭州：浙江大学出版社，2008.

[4]张海峰.商业银行在普惠金融体系中的角色和作用[J]，农村金融研究，2010.

[5]师家升，陈军文.中国农村金融需求与供给分析[J].经济研究导刊，2011.

[6]张甜迪.西部地区建立普惠性农村金融体系研究[D].西南财经大学，2011.

[7]梁明丽.我国普惠型农村金融体系建设研究[D].山东经济学院，2011.

课题主持人：中国农业银行怒江分行

党委副书记、副行长（主持工作） 蒋学才

课题组成员：中国农业银行怒江分行

办公室文秘 李玉才