中国新集体林改驱动因素研究

宁攸凉

（中国林业科学研究院 林业科技信息研究所，北京，100091）

理论研究

中国新集体林改驱动因素研究

宁攸凉

（中国林业科学研究院 林业科技信息研究所，北京，100091）

分析新集体林改的主要制度创新者及其利益，对新集体林改的驱动因素进行系统剖析，进而得到如下结论：新集体林改属于政府主导型，具有“自上而下”推动的特征；政府与林业主管部门推动了宏观与中观层面制度创新，而农户、农村集体经济组织、林业专业合作社、林业企业等林业经营主体从事微观层面制度创新，其中，农村集体经济组织功能虚化、弱化，其职能多被村委会代理执行；新集体林改的驱动因素包括内部驱动与外部驱动因素两类，前者包括多种利益追求、经营效率提升与农户权益保护，后者包括宏观经济环境变化、农村社会经济环境的变化与社会对林业需求的变化。在上述分析结论基础上，提出了深化集体林改的目标设想及推进深化改革的若干政策建议。

新集体林改；利益主体；驱动因素

2003年6月中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》文件，明确提出“深化林业体制改革，增强林业发展活力”。同年，福建省率先开展新集体林改（即新一轮集体林权制度改革）试点；其后，其他一些省份也加入到试点改革队伍。2008年6月，中共中央、国务院出台的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》文件，标志着新集体林改（即新一轮集体林权制度改革）在中国全面推广实施。通过五年（2008-2013年）的改革攻坚，第一阶段“明晰产权、勘界发证”的改革任务基本完成。2013年底，全国确权到户的集体林地将近1.8亿hm，占集体林地总面积的99%，约有9 000万户农户拿到了林权证（王安宁，2014）[1]。新集体林改第二阶段任务是全面深化改革，即通过加强林权管理，规范林权流转，培育新型林业经营主体，健全林业社会化服务体系等等改革措施解决第一阶段改革尚未解决好的问题（如林权纠纷频发、林业经营动力不足、林地破碎化等）。2013年十八届三中全会决定和2014年、2015年的中央1号文件均提出，要继续深化集体林改。从改革的成效看，中国新集体林改取得了显著成效，调动了农户造林育林护林的积极性，促进了林业产业发展，增加了农户财产与收入，促进了经济、社会和生态效益的统一（顾仲阳，2010[2]；贾治邦，2011[3]；贺东航等，2011[4]）。同时，中国新集体林改积累的经验也得到了国际社会的广泛关注和高度好评。例如，世界产权与资源组织总裁安迪·怀特认为，中国新集体林改是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革；世界银行中国局局长、驻华代表杜大伟认为，中国新集体林改经验可以成为他国效仿的典范，应该把中国经验介绍给别的发展中国家，让更多的人知道、学习、借鉴（中国林业网，2011[5]）。从中可以看出，总结与分享中国新集体林改经验是一件非常紧迫而有重要意义的事情，而系统研究新集体林改驱动因素正是做好这项工作的重要基础研究任务之一。本文将首先分析新集体林改的主要利益主体，然后探究新集体林改驱动因素，最后总结结论并提出深化新集体林改的几条政策建议。

1 新集体林改的主要制度创新者及其利益分析

新集体林改涉及面广、政策性强，相关利益主体众多。从制度创新角度看，这些利益主体也是新集体林改的制度创新者。从空间影响范围看，主要包括如下三大类。

1.1 宏观制度创新者

中央政府与国家林业局负责宏观层面制度创新，其中，中央政府负责全国集体林权顶层设计，国家林业局负责顶层设计的基础工作以及全国集体林改工作的组织实施。

①中央政府。中央政府是新集体林改的最高决策人，追求生态、经济与社会多种利益目标。这具体表现在中共中央、国务院先后出台了两个重要文件《关于加快林业发展的决定》（2003年6月）与《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（2008年6月）上。前者提出了“深化林业体制改革，增强林业发展活力”；后者提出了要“用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务”，进而实现“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”。2013年11月，中共中央文件《关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出了深化新集体林改的要求，推进生态文明建设。

②国家林业局。国家林业局是主管林业工作的国务院直属机构，负责拟订集体林权制度改革意见并指导监督实施，是中央政府推进集体林改工作的“参谋部”和“执行部”。国家林业局是新集体林改的中央组织者，也追求生态、经济与社会利益目标，但同时，也希望通过新集体林改扩大林业部门在国内、国际的影响力。

1.2 中观制度创新者

①地方政府。地方政府扮演多重角色，包括上级政府决策的探索者、执行者和本级政府的决策者（李怡等，2012）[6]。早在2003年4月，福建省在全国率先出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》；随后2004年8月，江西省又出台了《关于深化林业产权制度改革的意见》。正是福建与江西等省份集体林改的成功探索与试点，促进中央政府下决心全面推动新集体林改工作。2008年中央文件出台之后，地方政府扮演者上级政府决策执行者与本级政府的决策者，设计与推进本行政区域内新集体林改工作。从追求目标看，地方政府也是包括生态、经济与社会利益三个方面。但随着政府层级下降，地方政府越偏好经济与社会利益。

②地方林业主管部门。地方林业主管部门主要由各省、自治区设立的林业厅（局）及县、市级林业局和乡镇林业工作站组成。他们是所属行政范围内新集体林改工作的具体组织者与实施者，接受本级政府行政管理与上级林业主管部门业务指导。新集体林改进度的快慢、效果好坏直接与他们的政绩挂钩。与地方政府一样，地方林业主管部门也追求生态、经济与社会利益；但同时，还追求自己的部门利益，即：一方面，希望通过新集体林改扩大林业部门的影响力；另一方面，希望通过本次改革将基层单位（林业工作站与木材检查站）纳入同级财政预算，稳定林业管理队伍（周足奇，2011）[7]。

1.3 微观制度创新者

农户、农村集体经济组织、林业专业合作社与林业企业四类林业经营主体负责微观层面制度创新，主要表现在林业经营组织形式与经营模式选择上。

①农村集体经济组织。农村集体经济组织是村集体林地所有者。在实践中，尽管绝大多数行政村都成立了村集体经济组织，但是其功能虚化、弱化，村集体经济组织被村委会行使所有者权力的现象十分普遍（徐增阳等，2010）[8]。因此，在新集体林改过程中，集体经济组织并未表现出什么作为，相反，村委会（代理集体经济组织职权）在协助乡镇政府做好“明晰产权、稳定承包关系、制定承包方案、加强合同管理、及时勘界发证”工作方面，扮演者村庄领导者与组织者的角色。村委会推进新集体林改的进度和质量与其实施改革的机会成本直接相关（徐晋涛等，2008）[9]。从追求目标看，村委会属于基层组织，追求社会稳定。社会稳定是基层组织（包括村委会）进行新集体林改的重要约束，他们尽量避免因为推行新集体林改而造成农民上访（胡武贤等，2012）[10]。

另外，尽管根据《村民委员会组织法》（2010年）规定，村委会是基层群众性自治组织，其职能是“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”；但从实践来看，其职能经常发生偏离。这集中体现在两个方面：一是附属行政化（董红等，2009）[11]。根据《村民委员会组织法》（2010年）的规定，村委会与乡镇政府之间只有协助与被指导的关系，不存行政隶属关系。在新集体林改工作中，二者之间却变成事实上的行政隶属关系，村委会完全听从乡镇政府调遣，忽视对村民的意愿与利益；二是滥用职权（董红等，2009）[11]。滥用职权是指村委会超出了法律的规定行使自治权，擅自做出不属于自己职权范围的决定。

②农户。农户是数量最多的林业经营主体，其目标是追求经济利益。在新集体林改之后，广大农户获得了林地使用权和林木所有权。李周（2008）[12]认为新集体林改不仅仅是“让利于民”，还是“还权于民”。新集体林改本质含义是把原本属于农户的林权归还给农户。

农户具有浓厚的传统色彩，不是单纯从事生产活动，而是集生产、消费功能于一身（戴兴安等，2010）[13]。受制于资金、劳动与技术多重约束，分散农户的市场竞争力较弱，难以与林业企业相抗衡。在生产实践活动中，为提高应对自然风险与增强市场议价能力，农户倾向于进行微观层面的制度创新活动。从林业组织形式看，主要有林业专业合作组织、林业企业及其他从事林业生产经营的组织；从林业经营模式看，主要有散户经营、家庭林场、大户承租、集体林场、“公司＋农户”、“公司＋合作组织+农户”、股份制（合作组织）。

③林业专业合作社。林业专业合作社属于新型林业经营主体，它是以林地家庭承包经营为基础，通过提供林产品的生产资料采购、营造林、经济林种植、销售、加工、运输、贮藏以及与林业生产经营有关的技术、信息等服务来实现成员互助目的的组织。合作社把有效地分散的农户组织起来，其作用表现在：促进林业的产业化经营、抵御林业经营风险、提高市场议价能力。

④林业企业。林业企业也属于林业新型经营主体，拥有资金、技术与规模优势。他们从事林产品加工，有助于初级林产品市场的壮大，从而有助于解决农户初级林产品销售难的问题。但如果林业企业大面积租用林地从事林业初级生产活动，那么势必对农户林业生产带来冲击。

上述三大类八小类利益主体之间的关系见图1。

图1 新集体林改的利益主体关系图

从上述分析与图1可知，中国新集体林改属于政府主导型（刘璨等，2011）[14]，具有“自上而下”驱动的特征。中央政府与国家林业局推动宏观层面的制度创新；地方政府与地方林业主管部门负责中观层面制度创新；四类林业经营主体致力于微观层面的制度创新，探索合适的林业经营组织形式与经营模式。

2 新集体林改驱动因素分析

2.1 内部驱动因素

内部驱动因素是指影响利益主体推动新集体林改的内部因素，主要包括以下三种。

①多种利益追求。利益的刺激和诱导是利益主体行为的核心驱动力，也是制度创新最重要的驱动力之一（柯水发等，2005）[15]。对于政府与林业部门而言，集体林改的利益驱动包括三个方面：一是生态利益。新集体林地承包期70年，通过办法林权证明确林权的法律效力，尽可能消除农户对未来政策变动的不稳定预期，减少其短期行为，增强农户长期经营动力，提高森林资源的数量与质量（胡鞍钢等，2014）[16]。二是经济利益。即不增加政府财政负担，通过林权下放激励农民在生产中增加劳动力投入从而提高农林产出；同时，通过减轻税费减轻农户负担、增加农户收入，为以后林业生产中农户增加资本投入奠定基础（张旭峰等，2015）[17]。三是社会利益。新集体林改坚持“耕者有其山”和“权利平等”，改革过程中坚持“公开、公平和公正”，保障初始林权分配的公平性（胡鞍钢等，2014）。同时，通过发展林业产业，带动山区农民就业。

林业经营主体主要受经济利益驱动。对于农户而言，获得了林地使用权与林木所有权，就意味着获得了经济收益；对于专业合作社与林业企业等新型林业经营主体，可以通过租赁、转包、林地入股、互换、转让等方式间接获得林权，进而通过开展经营活动获得经济利益。

②经营效率提升。林业效率的提高是新集体林改的另一重要动因。中央政府做出新集体林改的决策，直接驱动因素出自对集体林低效经营的纠正，即探求经营效率最大化的努力（李怡等，2012）。从地方政府与林业部门的角度来看，希望通过新集体林改来提高植树造林和森林资源管理的政绩，同时借鉴农村土地承包经营权改革的成功经验，提高林业生产力和林业经济效率（柯水发等，2005）。但同时，为避免林木被滥伐与避免生态效率降低，各级政府与林业部门仍保留林木限额采伐制度，这在一定程度限制了林业经济效率的提高。

林权实际上是一套激励与约束机制，它决定这各经营主体的行为。新集体林改之后，农户获得了林权，拥有了林地经营的剩余控制权，农户经营林地的内生动力明显增强。为克服林地破碎化的弊端，农户抱团组建专业合作社甚至合作社联盟，发挥规模经济优势，提高经营效率。同时，林业企业利用本身资金、技术、管理制度优势，通过林权流转方式推动规模经营。

③农户权益保护。新集体林改，不仅囊括了土地改革与“林业三定”改革中的“山林承包到户”与推动“林权流转，促进森林资源资本化”核心内容，还特别注意吸取前两次改革中的经验教训，强调改革过程中的“公平性”，注重满足农户对公平与权益的诉求，强调保护农户权益（李怡等，2012；胡鞍钢等，2014）。新集体林改，坚持“还权于民”的理念（李周，2008）[12]。过去提“让利于民”，是指把自己的一部分权利让给农民，属于“德政”范畴；而如今“还权于民”，是指把自己占有的农户权利归还给农户，属于“纠错”范畴（李周，2008）。坚持“还权于民”的理念，更能加快林业治理体系和治理能力现代化，调动了农户造林培育护林的积极性，提高了林地的生产力。

2.2 外部驱动因素

外部驱动因素是指影响利益主体推动新集体林改的社会经济环境因素，主要包括以下三种。

①宏观经济环境的变化。2007年2月，美国抵押贷款风险开始浮出水面；2008年9月，雷曼兄弟公司申请美国历史上最大破产保护，引发全球金融危机。国内外都出现了典型的产能过剩和资本过剩。在中国经济陷入产能过剩困境的同时，产品出口在全球金融危机打击下呈现疲态态势，而国内需求却呈现明显不足，因此，中央政府启动农村市场作为需求主体是实现中国经济转型发展的根本途径。在全球金融危机的大背景下，全国各地出现了大批返乡农民工，发展林业起到返乡农民工就业的蓄水池作用。中国在稳定耕地到户的同时，选择以山地和林业资产落实到农户的农村财产关系的稳定来替代本次危机发生时应对政策，是本次危机没有陷入如其他发展中国家困境的根本原因之一（李晨婕等，2009）[18]。

②农村经济环境的变化。从林权变迁的角度看，新集体林权实际上20世纪80年代“林业三定”改革（即稳定山林权属、划定自留山、确立林业生产责任制）的延续。在“林业三定”改革时期，工业化与城镇化水平较低，非农就业机会很少，农户经济来源单一、生活水平很低，对林业的依赖性很高。加之，林业生产周期较长，但农户对改革政策稳定性缺乏信心，农户短期逐利行为表现很突出，导致南方集体林区出现了滥砍乱伐现象。同时，由于这次改革超前于农业改革，出台了剥夺林业主管部门的既得利益的改革措施，遭到他们的抵制，其表现方式是通过各种途径向中央政府反映集体林区出现的乱砍滥伐行为（李周，2008）。这些因素动摇了中央继续推动改革的信心，继而出台了《加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》（1987年6月）文件，中断了“林业三定”改革，一些地方政府与林业主管部门甚至收回了农户手中的林权。

然而，进入21世纪，工业化与城镇化加快，农户的就业渠道明显拓宽，非农收入增加，生活水平显著提高，对林业的依赖性大大降低；由于耕地家庭承包制改革的成功实施，农户对林权改革政策的稳定性与林权安全性增强了信心。中国经过改革开放以来30余年的高速发展，国家财力显著增强，林业创造税收的地位已经明显降低；加之，耕地家庭承包制改革早已完成，取得了举世瞩目的成就，但林权改革相对滞后，林地生产力较低，这些因素促使各级林业主管部门转而期待与支持集体林改。另外，福建与江西等省份集体林改试点的成功，使得社会各界人士对集体林改普遍看好。正是由于这种社会经济环境的变化，促使中央政府与国家林业局才下定决心在全国范围内推行集体林改。

③社会对林业需求的变化。20世纪50年代到70年代末，由于国家经济建设的需要，木材生产成为经济社会发展对林业的第一需求，从而形成了林业以木材生产为中心的指导思想；20世纪70年代末到90年代中后期，这种指导思想仍占据重要位置。但随着林木被过度的开采与砍伐，国有林区大面积出现了困扰国有森工企业的“两危”即资源危机、经济危困问题；同时，随着森林生态环境遭受破坏，洪水、泥石流等各类自然灾害频频发生，这都促使社会对经济和生态、短期和长期、发展和保护等各种关系进行反思，迫切希望通过加强林业建设改善生态环境。2003年6月出台的中共中央、国务院文件《关于加快林业发展的决定》，指出“林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务”、“林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已成为社会对林业的第一需求”。2008年6月出台的文件《全面推进集体林权制度改革的意见》，指出“集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求”、“集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措”、“集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容”、“集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力”；通过推进新集体林改，“实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标”。

由此可见，中国社会对林业的需求由以往单一的经济需求（以木材供应为标志）转变为经济、生态、社会三种需求，并且，生态需求的重要性越来越受到重视。林业的生态效益被赋予了更大的权重，政府试图通过新集体林改以放弃部分经济租金换取生态效益，因为农户生产积极性的提高与林业的持续发展才是保障生态效益的基础（张自强等，2014）[19]。

上述各驱动因素关系见图2。

图2 新集体林改的驱动因素关系图

3 主要结论与政策建议

3.1 主要结论

由上述分析可知，中国新集体林改属于政府主导型，具有“自上而下”推动的特征。政府与林业主管部门推动了宏观与中观层面制度创新；农户、农村集体经济组织、林业专业合作社、林业企业等林业经营主体从事微观层面制度创新，其中，农村集体经济组织功能虚化、弱化，其职能多被村委会代理执行。新集体林改的驱动因素很多，总体上看，主要包括内部驱动与外部驱动因素两类，前者包括多种利益追求、经营效率提升与农户权益保护，后者包括宏观经济环境变化、农村社会经济环境的变化与社会对林业需求的变化。

3.2 政策建议

考虑到第一阶段“明晰产权、勘界发证”改革任务基本完成，第二阶段深化改革的总目标可以设计为：创新集体林业经营的体制机制，依法保护林权、放活经营、规范流转、减轻税费，解放和发展林业生产力，实现生态、经济与社会效益的统一。结合前文分析结论，建议在如下几个方面深化新集体林改。

①巩固家庭经营主体地位，保护农户林地收益权。林木是一个活的生命体，林业自然属性决定了林产品不能像工业产品一样统一、集中生产。在林业生产过程中，劳动中间产品很少，劳动者在各环节的劳动支出状况只能在最终产品上表现出来，但是林业生产的自然条件不同且具有非可控性，因此各个劳动者在某一时刻的劳动支出对最终产品的贡献很难计量（刘奇，2013[20]）。因此，林业生产不适合采用工厂化劳动，而更适合采取家庭经营方式。农户是林地的第一承包者，无论是农户自己经营还是外包给他人经营，都应该保护农户的合理收益权。

②培育新型林业经营主体，打造新型林业经营队伍。随着城镇化加快，外出务工人员增多，部分农户无力经营林业。为解决这一难题，可以以培育林业大户、家庭林场、林业企业、专业合作社为重点，打造以企业为龙头、合作社为骨干、专业大户与家庭林场为基础、其他主体共同参与的新型林业经营队伍。

③研制林业主管部门“三张清单”，理清林业主管部门与市场的边界。在新时期，中国要深化行政管理体制改革，加快简政放权与制度建设步伐，释放市场潜能和发展动力，关键是拿出“三张清单”（李克强，2014[21]）。对于林业部门而言，要拿出权力清单”，明确林业主管部门应该做什么，做到法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确农户与林业企业不应该做什么，做到“法无禁止即可为”；理出“责任清单”，明确林业主管部门应该如何管森林资源与林产品市场，做到“法定责任必须为”。

④构建发达的林业产业体系，努力谋求林业三大效益协调发展。解放思想观念，拓宽发展视野，统筹好种苗产业、木材产业与林下经济（包括林下种植、林下养殖、相关产品采集加工和森林景观利用）等在内的林业产业体系构建工作，谋求林业生态、经济、社会效益协调发展，实现林业产业综合效益的最大化。

⑤落实“工业反哺林业”政策，减轻林业税费，增加林业补助资金。改革开放以来，我国经济实力逐年增强，目前具备了支撑山区经济发展的物质技术条件，到了“工业反哺林业”的发展阶段。具体而言，一是应尽快取消各种林业收费。林业管理部门行政事业经费，不应该从林业收费中列支，而应该在财政预算中足额安排（缺口资金从工业财政收入中提取）。二是简化征税环节、减轻林业税收。取消与林业经济发展不相适应的税收，合并重复设置的税种。在林业内部生产，制定木材加工与森林采运两阶段税率逐次降低的政策。三是增加林业投入。提高集体林公益林生态效益补偿标准，增加林木良种培育、造林和森林抚育、林业防灾减灾、林业科技推广示范、林业贷款贴息等方面的支出。

[1]王安宁.林业局:中国集体林权制度主体改革已基本完成[EB/ chinanews.com/gn/2014/01-13/5728511.shtml．

[2]顾仲阳.全国林改百县经验交流会在京召开：温家宝作出重要批示,回良玉出席会议并讲话[N].人民日报,2010-10-11（02）.

[3]贾治邦.集体林权制度改革是兴林富民的伟大实践[J].中国机构改革与管理，2011（4）：10-15.

[4]贺东航，朱春燕.集体林权制度改革顶层设计述评及启示[J].林业经济，2011（4）：3-8.

[5]中国林业网.关于集体林权制度改革战略意义的分析与思考[EB/OL].（2011-11-04）[2015-06-20]http://www.forestry.gov. cn/portal/lgs/s/838/content-508999.html.

[6]李怡，高岚.集体林权制度改革之广东实践的效率评价——基于“结构—行为—绩效”的分析框架[J].农业经济问题，2012（5）：88-94.

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[8]徐增阳，杨翠萍.村委会与村集体经济组织的关系[J].村委主任，2010（7X）：29-30.

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[10]胡武贤，江华.集体林权制度变迁的内在逻辑[J].现代经济探讨，2012（7）：14-18.

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[20]刘奇.家庭经营是新型农业经营体系的主体[N].农民日报，2013-06-01（03）.

[21]李克强.紧紧依靠改革创新，增强经济发展新动力——在第八届夏季达沃斯论坛上的致辞 [EB/OL].（2014-09-11）［2015-6-22］人民网：http://politics.people.com.cn/n/2014/ 0911/c1024-25637369.html.

［责任编辑：郑德胜］

The Driving Factors of the Chinese Collective Forest Tenure Reform

NINGYou-liang
(Research Institute of Forestry Policy and Information of Chinese Academy of Forestry,Beijing 100091, China)

This paper analyzes the main innovating stakeholders and the driving factors of the Chinese collective forest tenure reform,which draws the three conclusions.Above all,this is one government-led reform with a"top-down"manner.Secondly,the governments and the forestry executive departments promote the macro-level and the middle-level institutional innovation,and all the management body engage in the micro-level institutional innovation.Most of the rural collective economic organizations become weak, so lots of village committees act for them.Lastly,the driving factors of the reform include internal drives (pursuing multi-interest,improving management efficiency and protecting peasant households’interest and rights)and external drivers (the changes of the macroeconomic environment,the changes of the rural economic environment and the changes of the social need to forestry).Based on the conclusions,this paper alsoproposes the goal ofdeepeningthe reformand some policysuggestions.

the newcollective forest tenure reform;stakeholder;drivingfactor

F326.23

A

1673-5919（2015）05-0001-06

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.05.001

2015-09-05

项目来源：中国林科院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金资助项目（CAFYBB2014QA017）；中英国际合作国际林产品投资与贸易项目

宁攸凉（1982-），男，湖南省邵东县人，助理研究员，博士，从事林业经济理论与政策方面研究工作。