NGO扶贫模式对新阶段扶贫工作的启示研究——以昆明市为例

胡依波,刘沧山,黄颖洁，王培钦

（西南林业大学 经济管理学院，昆明 650024）

改革实践

NGO扶贫模式对新阶段扶贫工作的启示研究
——以昆明市为例

胡依波,刘沧山,黄颖洁，王培钦

（西南林业大学 经济管理学院，昆明 650024）

通过文献研究法和实地调查，创新性地总结出了NGO扶贫模式四大特征，分析NGO参与的必要性和可及性；并提出了掌握贫困现状及成因，主动争取NGO参与精准扶贫；开展政府购买服务支持NGO参与，提升群众自我发展能力；学习NGO扶贫模式，引导政府扶贫工作人员实施精准扶贫；和实行项目化管理提升定点挂钩帮扶成效的建议。

NGO扶贫模式；项目化管理；昆明市

据相关研究成果显示，NGO在1986—2000年的扶贫贡献率为24.6%。在“八七计划”期间，参与我国扶贫的NGO和准NGO的扶贫贡献率在30%～33%[1]之间。

但当前对NGO的研究主要集中在功能、作用和困境等方面。NGO扶贫模式、政府在扶贫攻坚行动中如何借鉴NGO扶贫模式提升扶贫成效和充分发挥NGO作用的研究鲜有。本文通过总结NGO的扶贫模式特征，分析NGO参与的必要性和可及性，就NGO如何在扶贫攻坚行动中发挥作用进行探讨，提出NGO参与扶贫的路径和提高政府扶贫工作效果的思考。

1 NGO扶贫模式简析

1.1 NGO的定义与基本属性

NGO，是英文Non Government Organization的缩写，翻译为非政府组织。NGO是独立于政府体系之外的具有一定公共性质并承担一定公共职能的社会组织，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性、志愿性四个方面的基本属性。

1.2 NGO参与扶贫的方式

在我国NGO参与扶贫的实践中，存在着综合扶贫和针对某一致贫因素的专项扶贫两种基本方式，香港乐施会、世界宣明会等机构开展综合扶贫项目。从事专项扶贫的机构数量众多，如联合国儿童基金会、世界自然基金会、英国无国界卫生组织等。

1.3 NGO扶贫模式特征

NGO扶贫有3个突出特征，即突出瞄准贫困、以需求为导向和注重能力建设，并从资金投向、绩效考核、工作装备、交通工具和监督管理经费等方面构建有利于促进贫困群体摆脱贫困或消除致贫因素的支持性工作环境。本文把其特征归纳总结为图1。

1.3.1 突出瞄准贫困

贾西津认为NGO是与政府特性不同的公共治理主体，领域细化，专业性强[2]。

从事综合扶贫的NGO，通过瞄准特定的项目地区，和开展有针对性的项目等措施来瞄准贫困。作者2005年在世界宣明会元阳项目办工作时，世界宣明会在元阳县就仅在8个村开展综合扶贫项目；在开展具有普惠性质的修建道路、水池等基础设施项目之外，还通过资助约2 500名儿童、开展种养殖项目等活动进一步瞄准了这8个村中弱势和贫困群体。

从事专项扶贫的NGO，一般都直接瞄准特定的目标人群和特定的贫困问题。如中国红十字基金会建立的救助白血病儿童的“小天使基金”，直接瞄准家庭贫困的白血病儿童。母亲水窑项目直接瞄准贫困干旱地区缺水问题。

1.3.2 以需求为导向

NGO十分重视项目的质量与效果，无论是资金来源于大型资助机构的NGO，还是向公众和个人筹资的NGO，NGO在项目设计阶段一般都要开展需求评估，具有自下而上，以需求为导向开展工作的特点。

为确保以需求为导向的原则能够得到贯彻落实，NGO采用逻辑框架图（logical framework）来设计、评审和管理项目。逻辑框架汇总了项目活动的全部要素，并按总体目标、具体目标、产出成果和投入（项目活动）的层次归纳了投入的目标及其因果关系。项目总体目标的实现依赖于多个具体目标实现，而一个具体目标的取得则需要多项具体的投入，以及由投入所取得的产出进行支撑。这样，四个层次的要素就自下而上构成了三个相互连接的逻辑关系。不按需求设计的项目难以有效改变存在的问题，也通不过项目申请评审。

1.3.3 注重能力建设

NGO注重授人以渔，通过参与式工作方法，让受益人参与项目的设计、组织、实施和监督，提升其综合能力。如作者工作过的世界宣明会工作人员合作方工作人员主要承担监督指导的角色，大部分项目活动由受益人组织实施，在2004年村委会换届选举中，8个项目村有4个村委会的主任被项目联络员成功竞选。

NGO还十分注重开展技能培训等能力建设活动，提高他们应对贫困和自我发展能力。根据邓国胜对中国NGO调查，培训、研修、训练占NGO活动方式的57%，开展启蒙性活动占18.9%[3]（注：多项选择，总比例超过100%）。中国发展简报扶贫NGO项目研究组对NGO的问卷分析发现约有60%（150/250）[4]的机构开展能力建设活动。

1.3.4 良好的支持性环境

NGO通常都有明确的使命，并据此来构建组织架构、文化氛围和管理制度。

NGO在资源分配使用上，通常是一个倒金字塔结构，如香港乐施会用于项目活动的经费占总经费的比重为86.5%（2.12/2.45亿港元）；世界宣明会-中国的这个比率达到了93.54%（1.746/1.866亿人民币）。

NGO通过考核项目工作人员项目完成和遵守机构理念情况，考核引导工作人员把主要精力投入项目监督管理，热情专心地与受益对象一起工作。同时NGO还配备睡袋、防潮垫、防滑鞋和防蚊虫药品等现场工作装备，购买项目工作人员而非领导使用的项目车辆，如英国无国卫生组织中缅现场项目有19辆项目车，而昆明区域办公室没有车；世界宣明会云南区域共有20辆车，其中18辆在项目现场使用。

2 昆明市借鉴NGO扶贫模式和吸收NGO参与的必要性和可行性

昆明市还有28万多农村贫困人口，其中“两区两县”集中了全市建档立卡农村贫困人口的93.2% [5]。这些地区的贫困发生率达9.09%[6]。虽然这一比率低于全省平均水平17.7%（全国12.7%）[7]，但“两区两县”中，东川、禄劝和寻甸是国家级扶贫开发重点县，禄劝和寻甸还属于乌蒙山片区县。昆明扶贫工作仍面临巨大的挑战。

汪三贵认为中国过去几十年政府主导的扶贫是有效果的，扶贫投资回报基本能达到10%以上。但政府容易主导过度，扶贫没有起到真正作用[8]。扶贫资金有44.5%覆盖了富裕户,20.2%花在了中等户身上,只有35.3%覆盖到贫困户[9]。在扶贫新阶段，贫困人口分布更为分散，贫困受多维因素影响，对扶贫精准度要求更高，政府主导扶贫模式难以完全有效应对。

2.1 必要性分析

2.1.1 弥补政府主导扶贫效率不高的缺陷

陕立勤利用X低效率理论分析了政府主导扶贫模式的低效率[9]。莱斯特·M·萨拉蒙指出，NGO比政府更能提供个性化的服务，可以在更小范围内运作，可以根据受助对象的需求而非政府的主观愿望来开展工作[10]。昆明市在《关于扶贫攻坚任务艰巨两区两县与全市同步全面小康压力巨大的问题的整改方案》（下称《方案》）中提出，到2017年，保留的自然村100%通公路。自来水普及率达到90%以上，水利化程度平均达到60%以上，农村五小水利建设覆盖率达到98%以上[5]。但《方案》没有对新阶段所面临的多元贫困问题[11]提出针对性的应对措施和收入增长、能力提升等指标，这将影响政府在提升贫困群体自我发展能力方面的投入力度。因此，在扶贫攻坚中要充分利用NGO对贫困瞄准性高、以需求为导向和注重能力建设的优点，为贫困户提供针对性强的精准扶贫服务，增强他们的自我发展能力，弥补普惠型扶贫措施的不足，提升扶的整体效果。

2.1.2 纠正市场的反功能和潜功能

产业扶贫是政府扶贫的一种重要方式。但默顿结构功能说指出，市场经济结构本身存在着正功能和反功能，显功能和潜功能等多重可能性。追求效率的正功能、显功能会包含着贫富分化等负向的反功能和潜功能。但如果在发挥市场作用的过程中，引入NGO的公益性和奉献精神，则可以纠正市场反功能和潜功能。如第一个被授予“巾帼建功英雄”[12]称号的丹麦人Bitten Hogh创建了“彩线云南”的手工艺扶贫项目，约有250位妇女参加了该项目[13]。该项目每年召开一次定价会，Bitten Hogh和参与项目的妇女共同决定绣品的价格；还将营业额的一成再投资于社区，由项目区内妇女决定如何使用返还的资金。

2.1.3 改进社会治理的需要

多中心治理理论认为在公共事务的管理中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括政府单位、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。十八届三中全会提出改进社会治理方式，激发社会组织活力；适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。在新阶段的扶贫工作中，充分吸收NGO的参与，既有利于政府由既“掌舵”又“划浆”，向“有限政府”过渡；也为真正吸收受益人参与扶贫项目的决策和管理，提高扶贫的绩效提供可能的制度安排。

2.2 可及性分析

2.2.1 我国NGO提供公共服务的巨大潜力

2007年美国非政府组织总数超过200万个，捐款总额则占其GDP的2%，工作人员超过900万人，占总人口的3%。2009年，我国的慈善捐款总额为509亿人民币，仅占GDP总量的0.17%[14]。《2009年中国民政统计年鉴》显示,截至2008年底全国已有社会团体23万个。《2009年民政事业发展统计报告》显示，2008年全国民政部门登记注册的社会组织吸纳社会各类人员就业475.8万人，占总人口的0.36%。从对比可以看出，我国社会组织发育程度与发达国家相比较有着很大的差距，但这也说明我国社会组织在提供公共服务和解决公共问题方面具有巨大的潜力。

2.2.2 云南NGO已初具规模

截至2012年底，云南省社会组织总数已达15 603个 。云南省每万人拥有社会组织数为3.39个，接近全国平均水平。目前，被云南省民政厅评定为3A以上等级的社会组织已达上百个[16]。目前在云南省民政厅备案的境外非政府组织有37家[17]，其中香港乐施会等6家从事农村扶贫工作。

2.2.3 民间扶贫行动释放出巨大活力

以免费午餐项目闻名的公益人邓飞自2012年以来，从120万名捐款人筹资超过1.5亿元，直接服务超过100万名孩子[18]，2014年他发起了e农计划，用移动互联网销售农产品，发展乡村旅游，增加农民收入。被中国发展简报列为2014年中国公益十大创新推动事件[19]。

3 NGO扶贫模式对昆明扶贫攻坚行动的启示

3.1 开展详细基线调查，并主动争取NGO参与精准扶贫

为确保2020年贫困人口全部如期脱贫，在采取普惠性质扶贫行动的同时，还需要从健康、营养、资源环境等方面查找致贫原因，准确掌握贫困的基线情况，为精准扶贫打下基础。在此基础上，为提高扶贫绩效，用NGO的长处弥补政府不足，政府可以通过召开扶贫研讨会、走访境外NGO驻华代表处和本土基金会、参加深圳慈善博览会等途径与NGO联系并介绍贫困基线情况，以便NGO能够根据基线数据快速地识别出昆明扶贫攻坚行动中，是否有与使命相吻合的参与机会。在我国快速发展进程中，NGO也需要随经济社会发展，不断寻找新的使命方向和调整工作内容。如NGO把关注焦点从失学儿童转向留守儿童。

3.2 向社会组织购买服务支持NGO参与，提升群众自我发展能力

美国采用了大量的第三方机构来实施政府的职能，政府与第三方执行者在很大程度上共享对公共资金支出[20]。我国学者认为中国扶贫的理想模式是政府提供扶贫资金，而资金的传递和管理应该主要由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责[21]。2012年以来，中央财政每年安排2亿元[22]专项资金，用于支持社会组织参与社会服务。NGO以需求为导向设计和开展项目，能够根据当地群众的意愿，因地制宜地设计和开展针对性强的项目来进行帮扶，可以避免政府主导推广的项目中出现的农民积极性不高的情况，也可以在一定程度上提高贫困群众的自我发展能力，增强贫困地区和贫困人群发展的内生动力。如世界自然基金会通过扶持合作社把农户组织起来，并利用自身的影响力，促进了合作社与家乐福超市的合作；还支持该合作社参加绿色食品博览会和外出考察，促进合作社的发展[23]。

在昆明扶贫攻坚行动中，可以先从需要投入大量时间，需要一定专业知识的基线调查、方案设计、能力建设等“软”项目实施和监测评估等方面开始，试点逐步推广政府向社会组织购买服务，支持NGO参与。

3.3 学习NGO扶贫模式，引导政府扶贫工作人员实施精准扶贫

实施精准扶贫，对个性化和针对性服务需求高。这需要政府工作人员，特别是乡镇政府和村委会的干部投入更多的时间，根据贫困者的实际需要和发展机会，参照逻辑框架图来设计的扶贫项目，并组织动员贫困群体充分参与项目实施。要实现政府扶贫工作模式的转变，一方面需要在市级对县区的考核指标中，增加县区自定的个性化、及能力建设等“软”项目的考核比重，引导基层政府及其工作人员逐步以促进贫困农户发展为中心开展工作；另一方面需要划出一部分扶贫经费通过招标方式支持乡镇政府实施适合当地情况的非基础设施建设项目。同时要给予他们参与式扶贫工作方法等培训，100%保障交通、食宿等必需的工作经费，并从晋升、补贴等方面给予有效的激励，引导他们能够像NGO员工一样较为专心和细致地开展工作。

3.4 实行项目化管理，提升定点挂钩帮扶成效

政府素有组织单位和干部个人定点挂钩帮扶的传统，层级高的单位包县，层次低的单位包乡或村，干部职工包户。昆明市2014年直接投入“两县两区”挂钩帮扶资金5 208.59万元，援助物资折款491万元；3 880名干部援助资金494万元，援助物资折款641.21万元[24]，钱款合计6 834.8万元，与国家级贫困县红河县2013年全年扶贫资金7 216万元[25]相当。如果把这6 834.8万元集中起来，按每村200万元的投入强度，每年可用于34个村的扶贫攻坚。但定点挂钩帮扶工作存在着对贫困地区瞄准不足、监督管理不到位和帮扶效果不明显等问题。如昆明主城区的区级单位对口联系帮扶安排在本区。甚至还存在着年初认门、年中做样、年底要情况的不良现象[26]。政府干部职工对贫困户的帮扶以节日送米送油慰问的方式较为常见，对脱贫的帮助不大。

为切实提升定点挂钩帮扶的成效，建议由负责干部管理的组织部牵头，由扶贫和民政等部门根据各村（社区）的需求制订出可以量化的帮扶项目清单。各单位（部门）可根据清单，结合各自职能职责认领定点帮扶地点和帮扶项目。对一些需要集中若干帮扶单位和个人的力量才可完成的项目，可以把这些单位和个人的捐赠现金或实物集中起来，采用招标的方式委托NGO来组织实施。

总之，NGO扶贫模式具有突出瞄准贫困、以需求为导向和注重能力建设3个核心特征，并注重根据工作特质构建支持性工作环境。NGO扶贫模式对我国在2020年如期实现贫困人口脱贫目标，具有十分重要的借鉴意义。政府在新阶段的扶贫工作中，应主动邀请并创造条件支持NGO参与。在定点挂钩帮扶和扶贫攻坚工作中，学习借鉴NGO在项目管理和构建支持性工作环境等方面的经验，提升扶贫工作的整体绩效。

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［责任编辑：路 实］

A Research on How to Learn and Adopt NGO Intervention Model Against Poverty in the Action of Poverty Alleviation in New Phase --TakingKunmingfor Example

HUYi-bo,LIUCang-shan,HUANGYing-jie,WANGPei-qin
(School ofEconomic and Management ofSouth-west ForestryUniversity,KunmingYunnan 650024,China)

The thesis takes the lead in formulating four key features of NGO intervention model against poverty through literature research and field survey,and analysis of the necessity and accessibility of NGO participation.Then some advices are given as follows:to grasp the current situation and causes of poverty, and invite NGO to participate in the work of precision poverty;to carry out government purchase services to support the participation of NGO,and improve self-development capacity of the poverty population;to learn NGO povertymode,and guide the implementation of the government's poverty alleviation staff;to implement the project management,and improve the effectiveness offixed point hook.

NGOintervention model against poverty;project management;KunmingCity

F328

A

1673-5919（2015）05-0011-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.05.003

2015-06-23

胡依波（1978-），男，江西修水人，硕士研究生，从事扶贫、NGO、“三农”问题方面研究。

刘沧山（1960-），男，教授，主要从事教育管理、农村区域发展研究。