街镇公共图书馆建设路径研究*——兼评《广州市公共图书馆条例》相关规定

陈深贵，陈丽纳，罗小红，方家忠

街镇公共图书馆建设路径研究*
——兼评《广州市公共图书馆条例》相关规定

陈深贵，陈丽纳，罗小红，方家忠

考察我国街镇图书馆建设情况，结合《广州市公共图书馆条例》相关规定，对街镇公共图书馆建设主体、管理模式、建设规模和实现方式等基本问题进行讨论。

乡镇图书馆 街道图书馆 总分馆制 广州市 立法

2014年10月29日《广州市公共图书馆条例》(以下简称“《条例》”)获得广州市人大常委会第三十四次会议全票表决审议通过，报广东省人大常委会审查备案。《条例》将是继深圳、内蒙古、北京、湖北、四川等地之后，我国出台的第六部地方性图书馆法规。《条例》最大的特点之一，就是为实现公共图书馆服务普遍均等化，明确规定在全市街镇一级建设独立运作的公共图书馆，实现约8万人拥有一座公共图书馆的目标。同时为确保立法的科学性和可操作性，提升街镇公共图书馆保障程度，推进街镇公共图书馆的可持续发展，《条例》参考国家图书馆建设标准及其他省市图书馆立法经验，结合广州市经济社会发展状况，对街镇公共图书馆的建设主体、管理模式、建设规模等进行明确规定，具有先进性、创新性和鲜明的时代性。本文结合《条例》，就街镇公共图书馆的建设主体、管理模式以及建设规模和实现方式等基本问题进行讨论，以期对《条例》贯彻实施及对兄弟省市推进图书馆立法、保障街镇公共图书馆发展，建设覆盖城乡、普遍均等的公共图书馆服务体系有所裨益。

1 确立街镇公共图书馆的建设主体

建设主体是指保障公共图书馆建设和运行所需要的政府、社会团体或个人。确立公共图书馆的建设主体及其责任是公共图书馆立法的基本内容。确立了公共图书馆的建设主体，也就确定了设置经费、人员经费、文献与设备购置经费以及其他运行经费的基本来源[1]。因此，开展街镇公共图书馆建设，首要问题是明确其建设主体。

1.1 我国地方条例和政府规章对街镇图书馆建设主体的规定

在《条例》立法过程中，立法小组对已经颁布和实施条例或政府规章的11个地区相关情况进行调查，发现8个地区的条例和规章不同程度涉及街镇图书馆的设置，其中6个地区采取按行政区域分级设置，仅山东和四川规定公共图书馆的建设主体为县以上政府，但并未对街镇图书馆建设进行强制性规定，具体情况见表1。

表1 我国地方条例或政府规章对街镇图书馆建设主体的规定

（续表1）

1.2 《条例》对街镇公共图书馆建设主体的规定

长期以来，基于财政体制和事权分配体制，我国公共图书馆的建设基本上是一级政府建一级公共图书馆，谁建设谁管理，经过几十年努力，形成国家图书馆——省级图书馆——地级市图书馆——区县图书馆——乡镇(街道)文化站图书馆(室)——村(社区)图书室的六级图书馆设施，基本实现全覆盖。然而这是低水平的覆盖，公共图书馆(室)没有体系化运作。由于基层政府特别是街镇政府公共服务保障力度弱，造成街镇等基层图书馆(室)运行效率低下。公共图书馆作为政府保障公民基本文化权益、满足民众基本文化需求的制度，责任无疑在政府，但是各级政府甚至连村委会都来建设图书馆(室)，是否有必要？是否科学？

2 确定街镇公共图书馆的管理模式

2.1 我国街镇图书馆管理模式分析

为实现街镇图书馆可持续发展，我国部分地方政府和图书馆业界开始尝试在无法突破现阶段财权和事权体制的前提下，建立公共图书馆总分馆体系，街镇等基层政府委托上一级公共图书馆在业务上管理和指导本级图书馆，形成“深圳图书馆之城”“嘉兴模式”“苏州模式”“佛山联合图书馆”“东莞图书馆集群”等公共图书馆体系化运作，在提升公共图书馆运行绩效、实现普遍均等服务方面进行了探索，取得非常好的效益，是公共图书馆服务的跨越式发展。

然而在没有改变图书馆分级设置的、未实现公共图书馆建设主体法定化和理顺不同建设主体的责任关系的前提下，无法突破一级政府建一级图书馆的既有模式，仅是一种业务上、通过签订合作协议建成的总分馆模式，无法实现人财物的统一管理，并非新加坡、我国香港等地的紧密型的总分馆体系，一旦协议期满或基层政府支持力度改变，发展前景就有一定的不确定性。各地图书馆建设主体各异，政府支持力度也不尽相同，虽然部分地区对总分馆服务体系建设进行了探索，并取得良好的效益，但是在全国范围内推广并不顺利。

2.2 《条例》对街镇公共图书馆管理模式的规定

现阶段大部分地区的基层图书馆实行层级管理和属地管理，基层政府作为建设主体，对基层图书馆进行管理。然而国内外的实践证明，建设区域公共图书馆总分馆体系是提高公共图书馆服务能力和运行效能行之有效的方式，基层图书馆现行运行机制低效且不可持续。相较于广州公共图书馆事业，香港公共图书馆实行总分馆体系，实现体系化运作，发挥出巨大的效益，详见表2。

表2 2013年香港、广州公共图书馆基本情况对比表[13]

在总结我国总分馆服务体系管理经验的基础上，广州从实际出发，并借鉴新加坡、我国香港等地公共图书馆行之有效的管理模式，《条例》在规定区政府作为区和街镇公共图书馆的建设主体之后，要求建立起以区级图书馆为区域总馆，街镇公共图书馆为分馆的总分馆体系。《条例》第二十六条规定，区域总馆在中心馆的业务指导下，履行的职责包括：(1)负责所属分馆的统一管理；(2)按照全市统一的业务标准，负责本馆和所属分馆文献信息资源的采购、编目和物流配送；(3)按照全市统一的服务规范，制定本区公共图书馆(室)和服务网点的服务规范；(4)负责本馆和所属分馆工作人员的统筹调配。

2.3 关于《条例》对街镇公共图书馆管理模式规定的讨论

根据《条例》的规定，广州各区范围内将实行我国香港式的紧密型总分馆体系，区域总馆作为街镇公共图书馆的管理主体，在中心馆的业务指导下，按照全市统一的业务标准，统一管理所属分馆。作为建设主体，区政府负责保障总分馆体系运行所需的经费，包括设施、设备、人员、文献信息资源、图书馆运行与维护等方面的费用。区域总馆作为街镇公共图书馆的管理主体，在区文化行政部门的管理和中心馆的业务指导下，承担区域内公共图书馆总分馆体系的管理工作，对街镇公共图书馆的人财物进行统一管理和调配。作为分馆，街镇公共图书馆可以走出运行经费、人力资源和文献资源的困境，将重心转移到为读者提供专业服务，满足公众基本文化需求，实现服务的标准化和专业化，这有利于街镇公共图书馆的可持续发展。

水沿着南门北门的出水口蜂拥而至，城内的洪水也已过了膝，一些泥墙经不住雨水冲刷，轰然倒塌，露出断壁残垣。城外的士兵暂时全都收缩进城，家家户户都被官兵们撞开，遵守军纪的，翻寻点食物后留个一块半块银元，但大多兵士却如入无人之境，翻箱倒柜，见什么拿什么。

3 明确街镇公共图书馆的建设规模和建设方式

3.1 我国部分地区街镇图书馆建设标准

街镇图书馆服务能力必须从建筑面积、文献保有量及新增藏量方面加以保障。在调研的我国11部地方条例或政府规章中，仅有《上海市公共图书馆管理办法》和《北京市图书馆条例》对街镇图书馆的最低面积进行规定，且均规定“街道、乡镇公共图书馆(室)的建筑面积应当达到100平方米以上”；其他条例或规章对街镇图书馆的布局要求、馆舍面积、阅览座位和藏书量均笼统地表述为“按照国家有关规定执行”。随着经济社会快速发展，部分地区对街镇图书馆的建筑标准进行规定，馆舍面积、藏书要求有较大幅度提升，见表3。

3.2 《条例》对街镇公共图书馆建设规模的规定

2008年颁布的《公共图书馆建设标准》第二十条规定，大型公共图书馆每千人建筑面积应达到6-9.5平方米；中型公共图书馆每千人建筑面积应达到13.3-13.5平方米；小型公共图书馆每千人建筑面积应达到23-27平方米，总建筑面积应达到800-2300平方米。广州市各区平均人口约100万，各街镇平均人口约7.7万，参考《公共图书馆建设标准》，《条例》将区域总分馆体系对馆舍面积、馆藏量及年新增藏量作为整体进行规定。《条例》第十六条规定：区域总馆和镇、街道分馆合计达到37.5平方米以上，但省、市公共图书馆所在地的区可以适当低于上述标准，市、区公共图书馆和镇、街道分馆的建筑面积不得低于国家最低标准。第十七条规定：馆藏纸质信息资源人均拥有量到2020年应当达到下列要求：“区域总馆和镇、街道分馆合计达到二册(件)以上。”第十八条规定：“区域总馆和镇、街道分馆合计不少于0.14册(件)。”

表3 部分地区对街镇图书馆建设规模的规定

3.3 关于《条例》对街镇公共图书馆馆舍面积规定的讨论

将区域总分馆体系作为整体，参考《公共图书馆建设标准》，采用人均指标的概念，将区和街镇两级公共图书馆的馆舍面积、文献保有量和年增藏量进行累计量化规定，突出街镇公共图书馆作为区域总分馆体系的一部分，强调区政府作为建设主体的责任，有利于调动区政府作为总分馆体系建设主体的积极性，推动其加大对街镇公共图书馆的保障力度，也有利于区政府对区域总分馆体系建设进行统筹，有一定的科学性。

然而《条例》对区和街镇公共图书馆建筑面积合并计算，没有对街镇公共图书馆馆舍面积最低标准进行单独规定，可能带来负面效应，影响立法目的实现。考虑到广州区级图书馆的建设情况(见表4)，只要建成区图书馆新馆，在不进行任何街镇公共图书馆建设的条件下，已经有南沙、从化、增城、黄埔等区已达到或超过《条例》规定的标准，而越秀、天河等区因是省市图书馆所在地，人均指标可以适当降低。如果不对街镇公共图书馆最低面积进行规定，在执行第十八条规定时，有可能因为区域内区域总馆、街镇公共图书馆总建筑面积已达到《条例》要求，而忽视提升街镇图书馆分馆的保障水平；或片面强调并规划建设大型区域总馆，而忽视甚至有意规避难度相对较大的街镇图书馆分馆建设；或以规模小、数量多的社区(村)图书馆(室)取代街镇图书馆分馆建设。无论上述何种情况发生，均将导致街镇图书馆分馆维持现状，进而因规模过小而无法开展专业服务。

表4 广州市区级公共图书馆情况一览表[22]

一定规模的建筑面积是图书馆承载基本功能、容纳基本藏书、提供基本服务的物质基础。作为公共图书馆服务系统的重要组成部分，街镇公共图书馆向上连接区域总馆，向下是进一步辐射社区服务的基础支撑，强化街镇公共图书馆建设是《条例》立法的重点，也是立法的目的之一。只有通过大力发展街镇公共图书馆，才能构建真正覆盖全市的公共图书馆服务体系，实现服务的普遍、均等、便利，保障公众的基本文化权益。

3．4街镇公共图书馆建设方式

相较于大中型公共图书馆要求独立建设，街镇公共图书馆作为小型公共图书馆，无论是国家标准、地方条例还是政府规章，建设条件较为宽松，可以和其他文化设施合建，但不是随意合建，而是有法可依。公共图书馆对功能和环境有严格要求，开放时间与其他文化设施存在较大差异，在与其他文化设施合建时应当满足其使用功能和环境要求，自成一区，设置单独的出入口。比如，《公共图书馆建设标准》第十九条规定：小型公共图书馆宜与文化馆等其他文化设施合建；公共图书馆与其他文化设施合建时，必须满足其使用功能和环境要求，并自成一区，单独设置出入口[22]。因此，《条例》第十五条规定，“镇、街道分馆或者村、社区图书室可以与其他文化设施合建，或者利用其他现有建筑建设”；公共图书馆与其他文化设施合建的，应满足图书馆的使用功能和环境要求，自成一区，设置单独出入口。

相较而言，《公共图书馆建设标准》鼓励小型公共图书馆与其他文化设施合建，而《条例》的措辞是“可以”“或者利用其他现有建筑”，这表明《条例》认为街镇公共图书馆建设的方式有多种。结合《广州城市总体规划(2011-2020)》关于一个都会区、两个新城区、三个副中心的发展规划以及广州基层图书馆(室)建设实际，街镇公共图书馆建设可通过以下路径实现：一是有条件的街镇，尤其是新城区的街镇，依据立法规定，新建规模较大的街镇公共图书馆；二是土地和空间资源比较紧张的街镇，尤其是中心城区的街道，可通过对文化站进行内部功能和分区调整，将与图书馆职能相关的如公共电子阅览室(文化信息资源共享工程)、图书阅览室、展览区和青少年活动室等功能加以整合，强化公共图书馆功能，突显街镇综合文化站的公共文化服务功能；三是在城市“三旧”改造时，“利用其他现有建筑建设”进行街镇公共图书馆建设；四是市政府还可以通过立法设计的基金会等形式，对条件特别困难的街镇公共图书馆的建设予以扶持。

4 提高街镇公共图书馆人力资源保障程度

4.1 保障街镇公共图书馆工作人员配备

没有稳定而专业的馆员队伍，就没有街镇公共图书馆建设、管理和服务的专业化。《条例》立法调研时发现，大部分街镇图书馆(室)工作人员存在兼职化、专业化水平低等问题，导致服务时间和服务质量长期无法保障。因此《条例》在《公共图书馆服务规范》标准的基础上，强化了工作人员数量的保障力度。《条例》第二十三第一款专门对图书馆的从业人员数量进行规定，“市、区人民政府应当按照服务的常住人口每一万人至一万五千人配备一名工作人员的标准……配备工作人员”；区政府统一按《条例》规定配备区域内公共图书馆总分馆服务体系的工作人员后，区域总馆作为街镇公共图书馆的管理主体，统筹和调配工作人员。

4.2 提升街镇公共图书馆工作人员的素质

街镇图书馆(室)长期被排除于公共图书馆服务体系之外，工作人员也不被视为图书资料专业人员，缺乏保障，造成人才队伍培养出现一系列问题：一是不被政府纳入公共图书馆系统，人员的工资福利等缺乏保障机制，机构管理人员不稳定；二是街镇图书馆(室)从业人员进入门槛低，人员基本素质无法保障；三是无法参与行业的继续教育和专业交流，人员专业技能无法提升；四是从业人员无法参与图书资料专业人员的职称评聘，缺乏职业发展空间导致员工流失。因此，在保障街镇公共图书馆人员配备的基础上，《条例》第二十三第二款对工作人员的基本素质提出明确要求，规定公共图书馆新进管理人员和专业技术人员“应当具备大学本科以上学历并按照相关规定实行公开招聘”。为提升公共图书馆人员的专业素质，该条第三款还规定：公共图书馆应当根据图书馆事业发展和业务要求，建立和健全工作人员业务培训和继续教育制度。

区域总分馆体系建立后，街镇公共图书馆由区政府负责设立、区域总馆进行管理，其工作人员作为公共图书馆从业人员，由区域总馆进行统筹管理和调配，并参与职称评聘，人员的数量和质量都会得到较好的保障。业务培训和继续教育制度的建立也将提高工作人员的专业能力，进而保障街镇公共图书馆的专业化服务。

5 加强街镇公共图书馆的考核评估

我国县以上公共图书馆的评估由文化部组织，截止2013年已进行五次全国性公共图书馆评估，评估对加强图书馆管理、促进图书馆实现可持续发展具有重要作用，但文化部并未对区县以下公共图书馆制定全国性评估标准并开展评估工作。为通过考核评估督促和指导街镇公共图书馆发展，《条例》第三十二条对考核评估作了规定：“市文化行政主管部门应当制定公共图书馆考核标准，建立第三方评估机制。市、区文化行政主管部门应当定期对公共图书馆的设立、管理与服务情况进行考核。”根据《条例》，市级文化行政主管部门必须制定考核标准并建立第三方评估机制，定期对街镇公共图书馆进行评估和考核，并向社会公众公布，确保考核结果反映民意，公平公正。

6 结语

随着我国经济社会快速发展，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，保障民众基本文化权益是我国公共文化服务体系建设的发展方向。广州通过地方立法，将公共图书馆服务体系向基层延伸，由区政府负责在街镇建设公共图书馆，并将其纳入区域总分馆体系进行管理的做法，既能促进广州街镇公共图书馆良性发展，又能为其他地区提供参考和借鉴，在全国范围内提升街镇公共图书馆的服务能力和服务效能，实现公共图书馆普遍均等化服务。

[1]于良芝，陆秀萍，刘亚，等.公共图书馆总分馆建设的法律保障：法定建设主体及相关问题[J].图书情报工作，2008（7）：6-11，31.

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[3]深圳经济特区公共图书馆条例（试行）.[EB/OL]. [2014-11-18].http：//www.szrd.gov.cn/contenthtml/ 91/2014031810088.html.

[4]内蒙古自治区公共图书馆管理条例.[EB/OL].[2014-11-18].http：//www.nmgwh.gov.cn/zcfg/dffg/201005/ t20100512_68378.html.

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[10]乌鲁木齐市公共图书馆管理办法.[EB/OL].[2014-11-18].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/ dfzfgz/200807/20080700014769.shtml.

[11]山东省公共图书馆管理办法.[EB/OL].[2014-11-18]. http：//sdgb.shandong.gov.cn/art/2009/5/15/art_4563_ 261.html.

[12]四川日报.四川省公共图书馆管理条.[EB/OL].[2014-11-18].http：//sichuandaily.scol.com.cn/2013/07/31/ 20130731700194089325.htm.

[13]香港特别行政区政府康乐及文化事务署.[EB/OL]. [2014-11-28].http：//www.lcsd.gov.hk/b5/home.php.

[15]上海市街道（乡镇）图书馆等级评定标准（2011年版）.[EB/OL].[2014-11-28].http：//www.libnet.sh. cn/sla/list.aspx？id=83.

[16]深圳市基层图书馆（室）达标定级评估标准.[EB/OL]. [2014-11-28].http：//www.balib.cn/balib/information/ 5069.

[17]市政府办公室.关于转发苏州市公共图书馆总分馆体系建设实施方案的通知[EB/OL].[2014-11-28].http：//www.suzhou.gov.cn/asite/show.asp?ID=62885.

[18]关于印发嘉兴市构建城乡一体化公共图书馆服务体系的实施意见的通知[EB/OL].[2014-11-28].http：// www.jiaxing.gov.cn/zwxx/szfxx/zcwj_9983/jzbf/2008 02/t20080225_174285.html.

[19]关于印发《东莞市建设图书馆之城实施方案》的通知[EB/OL].[2014-11-28].http：//www.dg.gov.cn/business/ htmlfiles/cndg/s1272/200510/23603.htm.

[20]公共图书馆设立及营运基准[EB/OL].[2014-11-28]. http：//blue.lins.fju.edu.tw/～mao/pl/plstandard.htm.

A Path Study on Construction of Rural and Subdistrict Library——Concurrent Comment on Regulations of Guangzhou Public Library

CHEN Shen-gui，CHEN Li-na，LUO Xiao-hong，FANG Jia-zhong

The paper studies the construction of domestic subdistrict library，combining with the relevant regulations of Guangzhou public library，discusses on the main body of the construction，management mode，construction scale and ways of implementation，ect.

rural library；subdistrict library；models of the branch-library；Guangzhou；legislation

格式 陈深贵，陈丽纳，罗小红，等.街镇公共图书馆建设路径研究——兼评《广州市公共图书馆条例》相关规定[J].图书馆论坛，2015（3）：9-15，8.

陈深贵（1983-），男，硕士，广州图书馆研究协作部副主任；陈丽纳（1984-），女，硕士，广州图书馆馆员；罗小红（1967-），女，副研究馆员，广州图书馆副馆长；方家忠（1970-），男，研究馆员，广州图书馆馆长。

2014-12-16

*本文系2013-2014年度国家公共文化服务体系制度设计研究课题“关于现阶段我国在街镇一级建设独立运作公共图书馆的必要性与模式研究”研究成果之一