地方政府性债务风险状况及化解对策——以日照市为例

杨　青　孔　蘩

(中国人民银行日照市中心支行，山东　日照　276826；

河海大学商学院，江苏　南京　210098)

地方政府性债务风险状况及化解对策——以日照市为例

杨青孔蘩

(中国人民银行日照市中心支行，山东日照276826；

河海大学商学院，江苏南京210098)

摘要：2013年以来，防范地方政府性债务风险备受各界关注。本文基于日照市政府性债务现状，结合当前经济下行期地方财力锐减，偿债压力加大，多层面分析了地方政府性债务风险表现或影响，充分运用国家出台的包括债务置换等化解债务风险措施，提出了推动融资渠道多元化，逐步化解政府性债务风险的对策建议。

关键词：政府性债务；风险表现；对策建议

2014年至今，随着经济增速下行压力不断加大，房地产市场持续低迷，土地财政收入骤降，地方政府收支矛盾进一步加剧，部分区县偿债压力巨大。为了解决沉重的地方政府性债务问题，国家出台了包括债务置换等重大举措，但解决地方政府性债务的风险防范和化解对策，需要实施分类指导管理，推广运用PPP(公私合作)模式，推动融资渠道多元化，构建地方政府性债务管理长效机制。

一、地方政府性债务状况

截止2014年底，审计署甄别日照市辖内地方政府性债务规模为223亿，其中政府负有偿还责任的债务194亿，占86.9%，具有担保责任债务13亿元，占5.8%，承担一定救助责任的债务16亿元，占7.2%；从债务主体构成看，政府负有偿还责任的债务中，市级54亿元，占24.2%，县级169亿元，占75.8%，主要是市县政府承担市政基础设施建设；从债务结构看，一是地方政府债券、国债转贷、政府融资平台公司及政府部门和机构银行贷款，占比47.3%，二是地方政府部门拖欠城乡建设委员会等部门的企业工程建设项目施工款，占比31.1%，三是企业债券，占比7.6%；从债务用途看，地方政府举债主要用于市政建设、保障性住房、公路建设等公益性项目，政府在这三项开支负有债务122.06亿，占比64.9%。

由于城市建设快速发展，日照市地方政府性债务多为2013年左右发行的存量债务。2015年至2018年，偿债比例分别为22.7%、19.8%、15.1%及36.1%。从地方政府性债务风险管控指标看，日照市政府债务率为76.4%，偿债率为16.8%，逾期债务率为4.9%，分别低于全省8.6个、3.2个、2.2个百分点，远远低于其控制标准参考值，风险总体可控。但局部存在一定的风险隐患，表现在部分区县出现偿债困难，债务率最高的达411.76%，本级财政收入已无法偿还到期债务本息。

二、地方政府性债务风险表现

(一)经济增长放缓拖累财政收入下滑，地方政府偿债能力弱化。

2015年以来，日照市经济减速下行的压力很大。全市上半年GDP增长6.5%，居全省第11位，同比减3.5个百分点，增速首次低于全国全省平均水平。经济减速必然影响地方政府的财政收入，进而影响其偿债能力。上半年，全市公共财政预算收入同比增长5.1%，低于全省4个百分点，同比回落16.4个百分点。

(二)政府性债务对土地出让收入的依赖度较高。

截至2014年底，日照市政府性债务承诺以土地出让收入偿还的债务余额96.03亿元，占市县(区)两级政府负有偿还责任债务余额194亿元的49.5%，占比近五成。中国指数研究院房地产指数系统对100个城市新建住宅的全样本调查数据显示，日照市房价自2014年5月，连续15个月呈现下跌，跌幅14.7%。2015年上半年，日照市土地出让收入23.72亿元，同比下降36.8%。全市商品房销售额、商品房销售面积增速分别下降22%、23.9%。由于房地产下行趋势未改，土地出让收入增速或继续下降，“土地财政”极易引发偿债风险。

(三)债务偿还集中，存在期限结构风险。

就日照市地方政府的负债期限结构看，绝大多数负债为短期和中期，一般在5年以下。据统计，截至2014年底，地方政府负有偿还责任的债务中37.3%来自银行贷款，这些贷款中期限在三年以下的短期贷款居多。三年之内(即2016年底之前)需要偿还的贷款债务占到总债务的42.5%，而市政建设、公路建设等领域投资项目的投资回报期大多超过举债资金的融资期限，债务负债方和资产方期限错配所形成的“短借长投”，在经济下行期难以满足偿债要求，易导致流动性风险。尽管国家出台地方债新政明确债券置换，但置换比例为53.27%，且仅限于2013年6月审计署所核实的2015年到期债务，截止2015年7月底债务置换到位资金69322亿元，对于之后的新增债务未能甄别纳入置换，债务偿还期限结构风险仍然严重。

(四)融资主体相互关联产生的交叉风险。

截止2014年底，日照政府负有偿还责任的资金来源中银行贷款83.07亿元，几乎占政府全部负债的一半。由于城市投资公司等地方政府融资平台融资状况不透明，地方政府与金融机构信息不对称，政府通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，多头举债或是统借统还。商业银行对于地方政府投融资平台的资本金、信贷资金的运用、资产负债状况和偿还能力难掌握，难以有效监控。如日照国际海洋城、岚山区、日照经济开发区通过融资平台分别从农业发展银行贷款11.2亿、14亿、3亿元。

(四)部分区县偿债压力较大，还债陷入困境。

以日照国际海洋城为例，该区于2012年设立，其用于新农村建设中长期贷款资金8.7亿元，全为增量债务，债务规模为2014年本级财政收入的8.29倍。农发行先后向城投公司放贷11.2亿用于工程、道路及园区建设，2015-2017年起进入还贷高峰，按照协议本金三年还清，而该区2014年财政收入仅1.05亿，加之其他地方债项目，地方财政入不敷出，还贷压力巨大，债务偿还出现困难。

(五)地方性债务公开程度较低。

一方面，债务公开还未成为刚性的要求，当地领导出于很多实际的考虑，在甄别和清理过程中隐匿了一定数额的债务；另一方面，上下级政府之间存在着信息不对称，市区(县)政府尽管拥有较大的债务规模，但其真实规模的数字和结构外界并不所知。

三、对策建议

(一)分类管理，实行新老划断。对地方政府新增发债务，严格执行国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，建立以地方政府债券为主体的地方政府融资体系。对地方政府存量债务给予合理负担的过渡期。同时，在过渡期内加快推进存量债务甄别和债务责任划分，并在此基础上对符合条件的地方政府性债务进行分批债务置换，为地方政府赢得更多偿债时间。

(二)推动PPP，吸引社会资本。地方政府要转变理念，强化契约意识，推动建立有公信力的地方政府信用评价体系，切实保障社会资本的合法权益，建立起“利益共享，风险共担，全程合作”的利益共同体，使其成为稳增长的重要资金来源，有效缓解地方政府性债务压力。

(三)构建财权与事权对等的税收框架。目前，占地方税收主体地位的增值税、企业所得税、个人所得税等都属于共享税范畴，且大部分入缴中央库。建议对事权、财权进行科学界定，实现财政供给与财政责任划分，充实地方税收体系，确保中央与地方政府的相对平衡与匹配。

(四)构建地方债务风险评估和预警机制，防范债务风险。经济下行期地方政府的偿债压力不断上升，导致风险的集聚和集中，建立合理的风险预警势在必行。建议设计一套评估政府性债务风险程度的指标体系，科学衡量地方债务的规模大小和风险高低，及时发现债务风险，把握债务安全区间。同时，建立债务违约处理机制预案，切实防范化解风险。

(五)增强地方政府偿债能力。一是合理开发和使用土地，增加土地出让收益，规范土地出让行为。二是优化支出结构，加强财政预算管理的同时有效盘活财政存量资金。三是建立地方主体税种，增加地方政府收入来源，提高地方财政收入质量。四是加快推进政府融资平台转型，引导平台公司运用市场化手段和新型融资工具融资发展。