民办高校的发展企盼“国民待遇”

○陶晖

（湖北第二师范学院图书馆 湖北 武汉 430205）

从上世纪80年勃兴发展至今，民办高校的发展，增加了社会高等教育机会供给，缓解了我国高等教育资源短缺和民众日益增长的高等教育需求之间的矛盾，减轻了政府举办高等教育的负担。更为重要的是民办高校每年为各行各业的发展输送了数以百万计的高素质的实用技术人才，同时为社会提供了近40万个就业岗位。尽管民办高校的发展为国家作出了巨大贡献，《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》颁布已十多年了，各地政府也出台了包括地方立法等鼓励民办教育发展的一些政策举措，但是受出生人口的减少、教育市场的对外开放等多种因素的影响以及民办高校先天的不足，我国民办高校的发展面临生源不足、教师队伍不稳定、经费短缺、投资人投资动力不足等诸多困挠，生存和发展都困难重重。据我们的调查，某省70%的民办高校在萎缩，迫切需要政府放开高等教育市场，尽可能以市场的力量发展高等教育事业，将市场配置教育资源的功能放在基础性地位，营造高等教育市场公平竞争的环境，像扶持民营经济和中小微企业发展一样，扶持民办高校的发展，解放教育生产力，加快我国高等教育发展，满足人民群众接受高质量高等教育的需求，加速我国人力资本集聚，为国家综合实力和国际竞争力的提升作出贡献。

一、民办高校发展中遭遇的不公平待遇

1、法律地位不平等

在法治社会，法律地位上的平等是民办高等教育追求现实公平的基本保障。没有法律法规上的平等，现实层面的平等就无从谈起。税费待遇、土地征用待遇、师生权益、学校财务信息公开等是对民办高校生存发展至关重要的问题，也是考察民办高校法律地位的重要观察点。

税费问题对民办高校的发展具有很强的调节作用。根据《民办教育促进法》第46条、第47条的规定和《民办教育促进法实施条例》第38条的规定，捐资办学的民办高校和出资人不要求取得合理回报的民办高校，依法享受与公立高校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校也应享受相应的税收优惠。具体政策由财政部、税务部门会同教育部制定。2009年3月，财政部、国家税务总局发布《关于教育税收政策的通知》。从这个通知和相关法规来看，民办高校与公立高校在税收待遇方面的差别不小。虽然两类高校在关税、增值税、印花税、耕地占用税、契税等方面享有同等待遇，但在营业税、城镇土地使用税、房产税、个人所得税、企业所得税的待遇问题上民办高校明显处于不利地位，应征税项目远远多于公办高校。在实践中，大部分地区还存在税收部门对公立高校管理偏松而对民办高校管理从严的现象。从税费相关法律法规及其实施来看，目前民办高校明显没有与公办高校处于平等地位。

土地是学校创办、经营和运行的重要物质基础。我国教育行政部门对高校的评估有一个生均用地的指标。在现行法律框架下，民办高校与公立高校在土地使用方面可享受的待遇更为不平等。《民办教育促进法》和《土地管理办法》关于民办学校土地征用的规定不清晰具体，只是表明了政府支持民办教育发展的态度和立场。各地出台的相应地方法规的差异也很大。有些地区明确规定民办学校享受与公立学校一样的土地征用优惠政策，如浙江、江西、辽宁等省；有些地方规定民办教育用地按照公益事业用地办理，如安徽、青海等省；还有的地方如陕西、新疆等地则提出为民办教育提供土地征用方面适当的优惠。但从总体上来看，地方政府更愿意为公立高校提供土地征用方面的支持，而对民办高校的支持度相对低了很多。

师生权益问题是衡量教育公平的重要观察点。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》中均规定了民办学校师生与公立学校的师生享有相同的权益，但是法律法规原则性，缺乏从劳动关系、福得待遇、合法权益、专业发等方面有明确执行主体和可操作性细则的规定，造成法律法规空悬，相关规定不能为民办学校师生带来切实保护的问题。现实生活中民办学校教师工作任务重压力大，但其能享受的权益明显与公立学校教师不对等；民办高校的学生大都不是社会富贵家庭的子弟，他们交的学费比公立学校高，但却无法享受到比公立高校质量更高的教育服务，也无法拥有和公立高校在校生相同的权益。例如贫困生补助比例民办高校比公办学校低。全国高职院校技能竞赛民办高校获得的参赛资格明显低于公办高职院校。民办高校师生权益与公办高校师生权益不对等这是民办高校教育不公平地位的重要反映。

民办教育定位不伦不类。《民办教育促进法》第3条规定“民办教育事业属于公益事业”。这一规定与我国民办教育实际情况严重不符。全国人大教科文卫委员会的一项调查表明，只有10%投资办教育的机构或个人是出于公益性目的，90%是要有营利回报的。不赢利谁愿意投资办教育。我国有个很奇怪的现象，创造物质财富的企业家能受到社会的尊重，但重点在为国家人力资本聚集作贡献的民办教育举办者却难得到社会的认同。虽然《民办教育促进法》也规定了民办学校可以从办学收入中取得合理回报，但随后颁行的《实施条例》对出资人取得合理回报的条件、计算因素等进行了控制，并要求民办学校将自己归入要求取得合理回报的学校要在学校章程中明示，并且在确定出资人取得回报的比例前向社会公布学校与其办学水平和教学质量有关的材料和财务状况，同时规定取得合理回报的民办学校和出资者必须纳税。这一规定严重限制了民办学校的出资者获得合理回报的权利，而且要向取得合理回报的民办高校征收企业所得税。这在很大程度上限制了举办者的后续投入和其他资金进入。高校教学和财务情况向社会公开不是不可以，但要公开应该是所有高校都公开。试问公立高校从办学收入中有没有取得回报，他们取得回报的比例、他们的办学水平、教学质量和财务状况有法律法规要求他们公开吗？相关法律条款的约束，逼得有些投资者选择隐蔽的手段暗中营利，造成一些民办高校办学质量不高、专业设置无特色、内部管理失衡、招生管理混乱的现象。

综上所述，我国民办教育法律法规需要进一步规范完善。良法是善治的前提。中国共产党的十八届四中全会通过了全面依法治国的决定。依法治国在高等教育领域本质的要求就是依法治教。正是由于法律法规上的不完善，缺乏操作性，到使现实中很多因素阻碍了民办高等教育健康有序的发展。法律地位的不平等是制约民办高校发展的最大瓶颈。

2、教师待遇不平等

教师是教育质量最重要的保障。教师的稳定是目前困扰民办高校发展的核心问题之一。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》中都规定，民办学校的教师同公立学校教师享受相等的法律地位和权利。但是没有规定由哪些部门和机构来保障民办学校教师的权益，致使这些法律没有执行力。实际生活中民办高校教师的权益问题，劳动部门、人事部门、教育部门、工商部门都不管。近几年，政府不断加大对公办教育的投资，公办高校教师的工资水平持续上涨，高校教师成为社会上的高薪阶层。但民办高校教师的工资增长要受到学校收入的影响，在生源减少的情况下，加工资的希望不大。更动摇民办高校教师队伍军心的是民办高校教师基本上参加的是企业养老保险而公办高校教师都参加的是事业单位养老保险。在现行社会保障体制下，民办高校教师退休后领取的养老金只有相同资历的公办学校教师的一半。有关专家曾经测算过，综合考虑工作时间、工作压力、五险一金等多种因素，民办高校教师工资达到公办高校教师工资两倍以上时，民办高校教师岗位在经济上才对人才有足够的吸引力。

除了经济收入外，民办高校教师的外部成长环境也不理想。民办高校教师在校内工作量大，完成教学教育工作任务就让人疲于奔命了，基本上无暇去接受继续教育或进行科学研究。即使有人顶着工作压力以牺牲休息时间透支身体健康为代价从事教学研究、科学研究，在项目申报或成果评审方面，民办高校教师也不能获得与公办高校平等的机会。很多由政府出钱的科研项目、教师在职培训和进修，民办高校教师都很难有机会享受。湖北省某民办高校被新浪教育等机构评为全国十大优秀民办高校，该校举全校之力进行了一项为期数年的“高校成功素质教育”人才培养模式改革，取得了良好的效果，项目也通过了教育部的验收。但从始至终没有得到任何财政经费支持。2010年该校成为全国高等教育改革试点单位，2013年被湖北省教育遴选为试点学院，教育厅列支了63万元支持该校改革试点，但到了财政厅经费不批，理由是国有资产不能流失到民办高校。湖北省教育厅历来重视高校思政工作，2014年思政经费由200万元极速上升到3000多万元。但是民办高校思政教育教学、辅导员班主任等思政工作队伍建设不能从中得到一分钱的支持。这种无形的限制，让民办高校年轻的教师在职称申报过程中很满足高级职称所需的科研条件，压缩了民办高校青年教师的成长空间。

由于待遇不公，民办高校教师队伍建设困难重重。现在教师队伍主要由公办高校退休教师和刚毕业的硕士研究生组成，中青年骨干教师断档。青年教师，特别是业务优秀的教师流失严重。教师队伍的这种状况阻碍了民办高校教育教学质量的提高。

3、招生政策不平等

生源对高校生存和发展有着直接的影响。政府的招生政策、民办高校的办学质量、学费、学生的资助政策、社会对民办高校文凭的认可度等因素对生源都会产生影响，其中首要的是政府的招生政策。从法律法规上看，民办高校同公立高校享受同等的招生权。2008年湖北省为了民办院校顺利完成招生计划曾将第三批本科生的录取分数线从460分降低到410分，让第三批本科生生源比招生计划多了10万人左右，让当年湖北民办高校招生生源充足，也满足了考生和家长接受高等教育的愿望。但面临生源竞争时，在部分地方，教育行政部门招生政策会明显向公办高校倾斜，招生“先公立，再民办”几乎是教育部门的惯例。2014年湖北开展技能高考试点，民办高校没有一所成为试点单位。

4、政府经费资助不平等

没有充足的办学经费支持不可能办得出好的高校。民办高校与公立高校的经费来源很不一样。公立高校的办学经费主要来源于政府财政拨款、教育税、学杂费、社会各界捐赠、科研项目、校属企业等。民办高校的办学经费则主要来源于创办者、举办者的投资以及学杂费收入。银行信贷、社会捐赠和政府资助民办高校很难得到。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实条例》都规定政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人，但这个规定本身就是一个弹性规定，而且国家并没有出台给予民办学校相关经费补助的标准和具体实施办法，经济发达地区政府可能会认真执行，经济欠发达地区就可以把这个规定束之高阁。事实上，公立高校的经费来源主要依靠国家的财政拨款，而民办高校主要靠学费收入。目前民办高校大多还处在资本原始集累阶段，维持高校健康运营的经费压力较大。一种错误的传统观点认为民办教育就只能利用社会资金，财政不能给予经费资助。但是从根本上说，教育是国家事业，是民族事业，无论是义务教育还是非义务教育，无论是公办教育还是民办教育，受教育者都是国家的公民，国家有义务保障公民享受平等的教育权。政府为民办学校提供资助是促进教育机会均等、维护教育公平的有效手段，也是促进公立教育、民办教育良性竞争，提高教育质量的良好办法。对民办高校姓资还是姓社耿耿于怀，不为处在困难中的民办高校提供财政经费支持是一种短视行为，既不利于促进我国教育公平，还会使我国在WTO背景下与发达国家抢夺我国教育服务市场的竞争中处于劣势。

二、造成不公平待遇的原因

政府是推进教育公平的主要责任人，对于维护民办高等教育公平担负着难以推卸的重要责任。如前所述，当前我国民办高校发展遇到的不公平待遇中的大多数问题都可归咎为制度本身所存在的缺陷。但更为隐性的问题，也是民办高校遭遇不公平待遇的症结所在即教育改革观念落后。

教育有多重属性，有人认为它属于上层建筑，有人认为它属于社会服务业。WTO就将教育明确规定为服务业。现代公共经济学则认为：教育既能满足社会发展需求，给社会带来收益，又能够满足个人发展需求，给个人带来收益，因此既具有公共属性，也具有私人属性。义务教育主要具有公共属性，非义务教育既有公共属性，也有私人属性。这一观点为我们提供了应该在不同类别的教育领域中实行不同程度的国家、社会和个人成本分担，以及教育服务可以由政府、社会组织和市场多途径生产和供给的理论依据。这也是我国上世纪90年代高等教育改革——高等教育产业化的思想支撑。但遗憾的是这次高等教育改革并没有成功，现代学校制度迟迟不能建立，教育去行政化始终只是一个口号，反而由于乱收费与教育不公等问题备受诟病，让教育市场化改革成为没人敢提的禁区。但人们的思想认识并不能决定事物本身的发展。中国的教育事实上有了很大的市场化发展，如学生就业、教师聘任等市场化改革的成效有目共睹。时至今日，教育是不是一个产业，教育能不能市场化在教育界仍是一个不明确的问题。这个问题不明确，我国对高等教育特别是民办高校发展的政策支持就会摇摆不定。

我国的教育改革远远落后于经济改革。我国的经济改革之所以能取得令世人注目的成功，其根本原因在于中国经济选择了市场化道路，从计划经济、商品经济一步步向市场经济转变，逐步建立起现代企业制度。而反观我国教育改革，可以看到它没有明确的方向道路，只是在现有的体制下修修补补而已。方向不明，道路不清，我国的教育依然任重而道远。正是因为教育改革观念落后，教育行政部门更注重教育的公益性及其在意识形态建设上的作用，政府才会对教育大包大揽，身兼教育管理者和主办者的双重角色，既越位又缺位，对民办高校的发展总是有种种不放心，规范和引导民办教育不是立足于服务更多是立足于如何将民办高校禁锢在行政管束之中，公办高校不是教育市场的主体而是教育行政管理部门的特保儿，民办高校系出“民门”，自然难以得到公平待遇。

三、提高民办高校公平待遇的政策建议

1、消除偏见，理顺政府与教育的关系

我国教育改革现已进入了深水期，如何从深层次上调整改革中的利益关系，着力解决教育发展的动力机制问题是教育深化改革的难点所在。在教育的诸多利益关系中，政府与教育的关系是最为核心的利益关系。理清政府与教育的关系需要我们对教育的多重属性有一个充分而理性的认识。教育是人类有目的、有计划、有组织地对培养一个社会或阶级所需人才的活动，所以政府天然会重视教育。但教育并不天然属于政府。从孔子兴办私学以来，我国的传统是政府只选用人才而不培养人才，虽然历朝历代政府都开办国子槛等教育机构，但真正承担教育重任的却是私塾和书院等民间机构。现代西方大学的诞生更不是由政府组织而是由师生自发凝聚的结果。牛津大学、剑桥大学、斯坦福大学等等都属于非政府的自主法人，展现了教育市场的巨大力量。我国民办高校所遭遇的种种不公平待遇其实都是表象，其根源在于计划与市场的基本关系问题。正如政府包揽所有的经济事务，反而不能充分调动经济活力一样，政府包揽教育，往往也是出力不讨好，反而会令教育问题重重。网民批评中国只有一所大学，就是教育部大学。政府全部包办教育让政府成为事实上最大的垄断组织。垄断组织掌控一切资源，天然排斥激烈竞争。因此，理顺政府与教育的关系实际上就是经济领域的计划与市场的关系问题。我国经济改革的成功应该可以为教育改革提供充足的经验与教训。政府应该是高等教育的主管者而不是主办者，政府应该充分发挥教育的市场机制尊重市场，依赖市场，并为我所用。只有在市场机制失灵时，政府才进行有限而有效的调节。只有在这种体制之下，对民办高校的偏见和所有制歧视才会逐步消除，民办高校才可能和公办高校一样，成为高等教育市场的平等主体。

2、健全民办高校管理法制体系

良法是善治的前提。依法治教需要有完善的教育法律体系。虽然《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等相关法律已赋予民办高校与公立高校一样的法律地位，但具体到某一个问题该那个部门实施、如何实施等缺乏具有操作性的详细规定。民办高校所遭遇的诸多不公平待遇与我国相关法律体系不完善有关。提高教育法律法规的可操作性，消除《民办教育促进法》等下位法与其上位法《教育法》的冲突应该是我国教育法律修改的一个重要任务。只有有法可依，才能依法行政，才能逐步消除民办高校发展过程中人为的有悖于法律的不公平操作。

3、充分发挥市场机制，加大政府对民办高校的扶持力度

由于民办高校具有为社会服务的公共职能，因此政府应该对民办高校提供资助，扶持民办高校的发展。许多西方国家都对私立教育进行了资助。美国政府有“教育券”项目，荷兰政府对私立学校提供全额资助，德日等国以包括教学研究等项目的形式给私立学校提供直接的大额的经费补助，澳大利亚联邦和州两级政府都给私立学校提供相当比例的日常运转经费，英国为私立学校提供包括税收优惠在内的多种直接或间接的资助。

我国《民办教育促进法》也从法律层面对各级政府扶持民办教育发展作出了倡议性规定，但因其并非是一种硬性的规定和要求，有些地方政府积极支持民办高校发展，有些地方政府不但不资助，反而巧立名目强向民办高校收取“管理费”，使得民办高校进行公共产品生产的成本得不到合理补偿，进一步拉大了民办高校与公立高校之间的差距。我国应该借鉴发达国家扶持私立教育的经验和国内经济管理部门扶持民营经济发展的经验，在建立健全法律制度的基础上，为民办高校的发展提供更多更直接有效的资助，比如适当比例的生均经费补助。无庸讳言就读民办学校的学生家庭绝大多数不属于有权有势阶层，如果民办高校能够在《民办教育促进法》的法律框架内像公立高校一样得到政府补助，在市场竟争机制作用下，为了争取更多生源，民办高校的收费还会下降一个与政府补助相当的幅度，实际受益人是广大人民群众。又比如政府可以为民办高校提供专业教师继续教育项目资助、科研项目经费资助、教研项目经费资助、大学生创业项目资助等。如果担心民办高校举办者挪用这些经费，政府部门可以加强项目管理和经费审计，确保项目经费的使用效率；也可以采取以奖代补的形式。项目资助的目的是帮助民办高校稳定教师队伍，提高办学质量。这里特别需要提出两条建议，一是政府应该放开对民办高校招生指标的限制，教育行政部门只管出台各个专业的办学标准，实现民办高校招生的市场竞争，让学生和学长用脚投票，实现民办高校优胜劣汰。二是建议政府应该完全承担民办高校思政教育队伍建设和思政教学的经费。如果说怎样培养人是校长的事，那么培养怎样的人是党和政府应该管的事。

4、鼓励和扶持社会中介组织的建立和发展

深化教育体制改革，就是要让市场在教育资源配置中起决定性作用。简政放权，让行政部门不要干涉本不该归政府管理的事宜是深化教育体制改革题中之议。在政府简政放权，设立教育行政权力清单的过程中，民办高校必然会面临依靠自身力量无法承担的责任和无法解决的问题，这时就需要社会中介组织的介入。社会中介组织应该公平、公正地为民办高校提供信息、教学质量评估、融资等多种服务并对民办高校进行充分有效的行业监督。依靠社会中介组织，政府不仅能还民办高校更多的办学自主权，还能更好地实现宏观调控和管理。然而，我国目前教育服务中介组织量少、规模小，服务能力、公信力都还很弱，政府应该大力扶持社会中介组织的建立和发展，鼓励教育研究机构、教育行业协会等社会中介机构充分发挥其组织、评介、监督的作用，从而有力地推动民办高校健康发展。

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