进一步完善商务发展专项资金管理的探讨

郑兴铎

（南通市商务局）

进一步完善商务发展专项资金管理的探讨

郑兴铎

（南通市商务局）

本文结合商务发展专项资金（以下简称专项资金）管理工作实际，从进一步完善专项资金在地区间的分配机制、完善专项资金在项目间的分配办法、优化专项资金项目申报组织方式、改进专项资金项目申报材料审核审批工作四个方面,对加强和完善专项资金管理进行了探讨。具体包括对四个方面存在问题的分析和解决问题的设想。

商务发展专项资金分配机制分配办法

近年来，各级商务、财政部门在进一步完善专项资金管理机制方面采取的一系列举措取得了显著效果，专项资金管理机制日臻完善。但从实际情况看，专项资金管理仍有进一步完善的空间，本文拟从以下四个方面进行探讨。

一、以完善“因素法”为核心，进一步完善专项资金在地区间的分配机制

目前，专项资金分配大致有两种方法。一是项目法，即将专项资金直接分配到项目实施单位。二是因素法，即以相关因素作为分配依据，将专项资金切块分配到相关地区，由各地区使用项目法分配到项目实施单位。地（市）、县两级专项资金的分配基本上采用项目法，中央、省级专项资金多采用项目法和因素法结合进行分配。

使用因素法分配专项资金，有利于省、市、县三级结合本地区实际情况统筹安排资金，提高资金使用的针对性和使用效益，也有利于减少工作环节，提高工作效率。但因素法也有待在实践中进一步完善。一是因素分配法中使用的指标体系和指标权数的设置仍须进一步优化。这一问题比较复杂，有待于深入探讨，本文不拟详述。二是部分省级专项资金的分配存在事权与财权不够匹配的情况。目前，笔者所在省在使用因素法分配专项资金时，基本上采用同样方法向市、县两级“切块”分配资金。这样做的理论依据是“省管县”体制。事实上，目前笔者所在省的“省管县”主要体现在财政方面，不少管理工作基本上仍按省、市、县三个层次进行。就商务工作而言，部、省的多数工作部署、要求仍须通过各省辖市商务主管部门落实。此外，一些工作在县级层面也不易组织和推动，需要在市一级进行统筹安排，如部分商务公共服务平台的建设、一些体现地方产业特色的展会的举办、在一些境内外展会上集中展示地方产业特色、出口品牌的培育、商务人才的培训等。在这种情况下，过分拘泥于“省管县”财政体制，对市、县两级采用同样的方法分配“切块”资金，就未能充分体现事权与财权相匹配的要求，在一定程度上也会影响省辖市对辖区内商务工作特别是一些重点工作的整体推进。针对上述问题，可考虑对使用因素法分配省级专项资金的办法进行适当调整。基本思路是，适当增加市级份额、适当压缩县级份额。分配给市级的“切块”资金包括两部分，一部分用于市本级的项目支持，另一部分在全市范围内统筹安排。具体办法是按现行办法测算出应分配给各市、县的理论数据，在此基础上，按一定比例减少分配给各县（市）的额度，相应增加相关省辖市的额度。进行这样的调整，有利于省辖市商务主管部门统筹打造商务经济的区域性优势，也有利于进一步放大专项资金的整体效应。

二、以引入竞争机制为突破，进一步规范专项资金在项目间的分配办法

专项资金在项目间的分配办法直接影响资金分配的公平性、公正性、合理性。目前，专项资金在项目间的分配主要存在如下问题：一是分配方式比较单一。多数地区主要采用传统的“一对一”分配方式，即由项目实施单位申报、相关主管部门进行审核审批。二是分配依据不尽科学。目前，专项资金分配的依据因项目而异，类型较多，但某些分配依据不足以作为“依据”或可操作性不强。以对商务公共服务平台的支持为例。从理论上讲，支持公共服务平台的主要依据应该是平台提供的服务数量和质量。而评价服务数量和质量，需要通过相应的指标和方法进行。由于公共服务平台类型较多且发展尚处于初级阶段，评价公共服务平台的指标体系、方法等尚未系统形成，因此在对平台进行评价时，更多的是依靠相关部门人员的主观判断，这不可避免地会影响评价结果的科学性、公正性，以这种评价结果为依据进行的资金分配自然会不尽科学。又如，专项资金对某些项目支持的依据虽然是刚性指标，但这些指标却不足以反映项目的真实情况。如支持家政服务项目时，将企业为员工缴纳的社保费用作为支持依据，事实上，企业为员工缴纳的社会保障费用并不足以反映该企业提供家政服务的规模和质量。针对上述问题，至少要着力加强以下两个方面工作。

一是在项目资金分配上引入竞争机制。将部分项目资金的分配从“一对一”单向审批安排，转为“一对多”选拔性审批安排，这将使有限的财政资源得到更合理的配置，也有利于压缩项目审批过程中自由裁量的空间，减少权力寻租等廉政风险。竞争性分配可考虑先在两种情况下实行。一种是某类专项资金总量规模一定，单个项目可支持的额度相对较大，符合分配基本条件的项目较多，资金无法向所有项目分配。如一些以示范（试点）城市、基地、园区、企业等作为分配对象的专项资金。一种是对商务公共平台和公共服务等项目的支持。

竞争性分配可采取实行招投标或专家评审等方式。招投标方式在其他领域已经形成了比较成熟的模式，实际工作中，严格参照相关规定执行即可。专家评审方式目前尚无法定模式。从一些地区试行的经验看，其主要程序包括：（1）制定评审方案。方案应包括竞争性资金分配的准入条件、资金使用范围、申报材料要求、申报方式、评审方式、评审标准等内容。（2）资格审核。组织项目申报，有关部门进行资格审核，符合条件的项目取得竞争性评审资格。（3）组成评审小组。评审专家的遴选应当遵循公开、公平、公正原则，从行业专家库等随机抽取。（4）评审。评审一般采用书面评审。评审小组根据评审标准审查申报材料，提出书面审查意见。如有必要，对部分项目还可以采取演讲、现场答疑等方式对申报项目进行公开答辩。（5）确定支持项目。商务、财政部门根据专家评审结果初步选定竞争性分配项目。经公示后，将无异义的项目确定为支持项目。

二是进一步完善资金分配依据。核心是提高资金分配依据的科学性、可操作性。建议制订政策的相关部门在进行“顶层设计”时，深入开展调查研究和分析、论证，特别是对商务领域的新生事物，要努力把握其发展规律，准确把握促进其发展的着力点，从而为确定资金分配依据提供理论和实践基础，提升分配依据的精准性。在具体工作上，要把握好以下几个方面。其一，强化分配依据的客观性。要尽可能使用客观性指标，少用或不用主观性指标，强化分配依据的“刚性”，最大限度地弱化分配依据的“弹性”。其二，提升分配依据的科学性。作为分配依据的指标，必须能够比较真实、全面地反映相关项目与政策支持目的的契合程度。对公共服务平台、公共服务类项目应考虑使用适当的指标体系而非单一指标作为分配依据。其三，加强相关的基础性工作。目前，商务公共服务平台及公共服务类项目已经成为专项资金支持的重要内容，建议国家或省级商务主管部门牵头制定相关的考核评价规范，这不仅能推动商务公共服务平台的建设，也将为专项资金分配提供更科学的依据。

三、以“互联网+”战略为依托，进一步优化项目申报组织方式

了解、掌握政策是用好政策的基础。近年来，笔者所在地区的市、县两级商务、财政部门在专项资金政策宣传培训、项目申报组织方面做了大量工作，但并未能彻底解决政府主管部门与项目实施单位之间信息不对称的积弊。这既有主管部门的原因，也有项目实施单位的原因。从主管部门层面看，主要是项目申报组织方式不够科学。目前，多数地区组织项目申报的方式是由基层商务主管部门通过召开会议、寄发文件、发传真、打电话、群发信息等方式向相关单位发布信息。实践证明，这些方式或多或少存在一些弊端。一是效率较低；二是可能出现信息接收的“死角”。使用上述信息传递方式，往往需要相关单位指定专人作为信息接收人，而这些人员一旦发生离职等情况，就有可能出现信息接受的“死角”。三是可能出现信息传递的空白点。目前，一些地区商务部门服务的对象面广量大，以笔者所在市为例，仅外贸企业即超过5000家。面对众多服务对象，商务主管部门有时只能根据自己的主观判断，选择性地向认为有申报项目可能的单位传递信息，从而出现信息传递的“空白点”。四是增大了商务、财政部门的行政风险。信息不对称情况有可能造成相关单位在利用专项资金方面的损失。在企业维权意识增强和机关实行失职追究制的情况下，商务、财政主管部门及其经办人极易陷入被动境地。笔者所在地区就曾发生过企业错过项目申报机会而以未接到申报通知为由，向商务主管部门讨说法的情况。

消除信息不对称现象，需要相关政府部门和相关企业（单位）共同努力。就政府部门而言，积极适应国家“互联网+”战略，实现政策信息发布的网络化应作为一项关键措施。在互联网和智能手机得到广泛运用的背景下，实现专项资金政策信息发布渠道的网络化，不仅非常必要，而且完全可能。多年前，商务部、财政部就对中小企业国际市场开拓资金试行了网络化管理，2014年，又对外经贸发展专项资金实行了网络化管理，网络化管理已经成为专项资金管理顶层设计的重要内容。遗憾的是，这一做法在地方没有能得到普遍运用。目前，国家正在积极实施“互联网+”战略，这无疑为实行专项资金管理的网络化提供了极好契机。政策信息传递网络化的基本设想是：以专项资金政策合法合规（特别是符合WTO规则）为前提，除涉密的内容外，其他各级各类专项资金政策的信息（包括支持对象、支持条件、支持内容、资金分配依据、申报材料要求、审批程序等）全部通过财政和商务主管部门的门户网站同步发布，商务、财政部门不再通过其他方式和渠道发布相关信息。为了保证辖区内相关单位都能了解和适应专项资金申报信息传递方式的变革，推行这一方式的初始阶段，基层商务主管部门应向辖区内所有服务对象发放告知书，其回执应经单位法定代表人签字并加盖公章并归档保存。告知书应提醒相关单位明确专门部门负责商务、财政部门网站的浏览和信息收集、报告工作。信息传递网络化，不仅可以极大地提高相关政府主管部门的工作效率、避免出现信息发布的“空白点”和信息接收的“死角”，也明晰了政府主管部门和项目实施单位的责任。同时，这也非常契合实行政务公开、推行“阳光政务”的要求。当然，采用这一方式，也需要商务部门和财政部门进一步改进相关工作。譬如，应进一步形成申报工作的规律性，同一类型专项资金项目的申报时间应尽可能安排在每年相同的时段内，以便相关单位能够更有针对性地了解政策信息、开展申报工作。又如，一些地区在组织项目申报时，设定的申报期间过短，增大了项目实施单位错失申报机会的风险。建议在组织项目申报时，适当延长申报期间，以避免上述情况的发生。需要指出的是，在“互联网+”时代，“互联网+专项资金管理”是必然的选择。因此，政策信息发布的网络化只是实现专项资金管理网络化的起点或基础，借助网络，对项目申请、审核、资金拨付、统计、信息反馈、查询、分析、监督等各环节实行全面、实时和动态监管，才是专项资金管理网络化的终极目标。

四、以规范程序为重点，进一步改进项目材料审核审批工作

项目材料的审核审批是专项资金政策实施最关键的工作，其工作质量直接关系到专项资金使用的合规性、公平性、公正性。近年来，审核审批工作逐步趋于完善，但按照规范性、科学性的要求衡量，仍然存在一些问题。一是审核环节偏多。如少数项目要经过几个层级的商务、财政部门的审核，有的还要经过中介机构审核或专家评审。二是审核审批周期长。一些涉及面广、数量多的项目，审核审批周期可能长达几个月。三是审核模式不够规范统一。有商务部门、财政部门分别审的，有两部门联合审的，有委托中介机构或社会组织审的，有中介机构、社会组织审了政府部门再审的等。这种情况，往往带来审核标准掌握不一、重复劳动、审核周期长、效率低等问题。此外，基层商务、财政部门普遍人手紧缺，在审核工作量很大时，经办人员往往疲于应付，很难保证审核的质量。

解决上述存在问题，应采取变革性措施，尽量压缩审核材料数量，减少审核环节，统一审核模式。具体工作上，可考虑从以下几方面着手。一是积极推行“免申报”方式。即对一些涉及较多单位、可间接取得资金分配依据的团体性项目，由该项目的组织单位或承办单位统一提供作为资金分配依据的相关材料，参与同一项目的单位不再个别申报材料。采取这一措施，可以将几十份乃至几百份、几千份申报材料简化为一份申报材料，不仅减轻了项目参与单位的精力和经济负担，也大大减轻了政府部门组织申报和审核材料的工作量，可谓一举多得，近年来，江苏省及一些市积极采用这一方法，深受好评。建议积极推广这一做法，各级各类专项资金项目，凡具备条件的，一律实行“免申报”方式。二是压缩审核环节。建议在政府部门层面，实行“材料受理部门一次性审核”原则，即无论是哪一级专项资金，只由直接受理材料的商务主管部门和财政部门联合进行初审，其他层级的商务、财政部门不再进行审核。考虑到专业知识和其他相关条件的限制，承担初审任务的部门主要对项目申报材料的完整性和项目的真实性承担审核责任，其中，真实性审核责任仅限于一些需要进行现场核查的项目。项目申报材料的真实性、合法性以及不具备现场核查条件的项目的真实性，则由承担材料最终审核工作的其他机构审核确认。对较高层级的专项资金项目，之所以建议取消中间层级政府部门的审核，是因为在材料受理部门已经进行了尽职初审的情况下，中间环节的审核并没有多大的实际意义。一般情况下，中间层级的政府部门并没有更加特殊的条件和手段能够让审核的效果超出初审。三是实行统一、规范的审核审批模式。建议实现审核、批准相互分离，审核工作社会化的模式。即各级商务、财政主管部门主要负责制订本级专项资金项目的审核标准，明确工作要求，并最终批准项目，不再具体审核项目材料（项目材料受理部门进行的初审除外）。除通过竞争性方式分配资金的项目外，其他项目申报材料全部委托社会中介机构或社会组织审核。在社会组织的选择上，同等条件下，可优先考虑商务领域符合条件的会计学会、商（协会）等社会组织，因为这些社会组织的相关人员对商务领域具有较丰富的感性知识，这有利于提高审核工作的效率和质量。为了保证审核工作的规范开展，商务、财政部门应尽快建立健全对审核工作过程及结果进行有效管理和监督的机制。采取上述模式，提高了工作效率、压缩了审核周期，不仅可以使商务、财政部门集中精力，加强对政策的研究、对政策落实情况的监督、对资金使用绩效的评价，也有利于借助中介机构和社会组织的专业能力提升审核质量。此外，通过审核、审批环节的分离，也有利于防止和减少错误与舞弊。四是建立失信追究制度。项目申报单位必须对项目及项目申报材料的真实性承担全部责任。对在申报过程中存在弄虚作假的企业，通过在媒体上曝光、取消其当年及今后在一定时期（如3～5年）内申请各项财政专项资金的资格、限制利用商务性政策资源、将其纳入社会征信体系中的“黑名单”等措施进行处罚，形成对失信行为的强大震慑力，使诚实守信成为专项资金申请单位的自觉行为，从源头上保证项目申报材料的质量，从而减少乃至消除申报材料审核审批环节可能出现的失察风险。

责编:险峰

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