精准扶贫的内涵、实践困境及其原因分析——基于务川仡佬族苗族自治县的调查

○田景鹃

（贵州民族大学 贵州 遵义 563000）

我国扶贫开发工作经过改革开放以来三十多年的发展，通过各个阶层的不断努力，扶贫工作取得了史无前例的成就，扶贫人口不断减少，贫困率不断降低。但贫困问题也出现了新的特点，贫困人数情况模糊、扶贫措施针对性不强、扶贫资金收效甚微和扶贫项目指向不准等问题突出。过去“漫灌式”的扶贫方式不适应新时期的特点。因此，国家领导层提出了“滴灌式”的精准扶贫方式来解决新时期的贫困问题，精准扶贫符合我国现阶段的国情。目前多数已有的关于精准扶贫的研究主要是各个地方行政官员领导的工作措施的介绍以及一些领导的讲话和媒体的采访，学术界人士关于这一方面的研究相对较少。本文是笔者通过走访务川仡佬族苗族自治县的贫困户和一部分驻村干部谈话聊天得来的结果。通过走访发现精准扶贫现在成了当地扶贫工作的束缚，扶贫工作的政策不详尽、资金来源单一、群众参与度不高、信息的闭塞等导致精准扶贫的效果大打折扣。

一、精准扶贫内涵

目前关于精准扶贫的内涵各界人士还没有统一定义，但多数文章都认为精准扶贫包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面的内容。

1、精准识别

我国的扶贫经过三十多年的发展出现了贫困人口识别不清、扶假贫等现象，精准扶贫就是为了解决这一问题而提出的。因此，精准识别就是在贫困规模总的控制下，通过科学民主、透明合法的程序，把贫困户、贫困人口识别出来，识别出谁才是真正最贫困、最需要扶持的人群。

2、精准帮扶

精准帮扶就是要改变过去“撒胡椒面”和“一刀切”的帮扶方式，对通过精准识别出来的贫困户和贫困人口考虑其贫困的具体原因，在此基础上采取因地制宜的帮扶措施。精准帮扶要充分尊重被扶贫客体的实际情况，重视个性化差异的贫困原因。

3、精准管理

精准管理一方面包括对所有贫困户和贫困人口的相关信息，运用信息化的手段进行有进有出的建档立卡管理；另一方面应该包括对相关扶贫部门的监督和管理，以对扶贫进度、扶贫资金、扶贫项目进行实时动态管理，以防止再次出现假扶贫、扶贫资金挪用等腐败问题的出现。

4、精准考核

精准考核是指通过建立一系列可量化的指标对扶贫工作的方方面面进行绩效考核。精准考核应包括对两个层级的考核：一方面是指对扶贫部门的绩效考核，另一方面考核农户的脱贫程度。

二、精准扶贫的实践困境

1、农户参与度不高

通过走访调查农户和驻村干部，农户参与精准扶贫的激情不高，主要有以下几方面的原因。一方面，由于受到贫困规模总的控制，每个村分到的贫困名额很有限，因此家里有在外打工的劳动力、家有一件电器、住房条件较好的农户不能参与评选。一户被调查的农户家有7口人，由于住房条件从外观看还未能评选上贫困户，但家里面只有一个二十多岁的年轻妇女劳动力靠在家附近的农家乐打工和种地维持家里的生计。另一方面，享受到了贫困政策的人，由于每年能享受到的财政资金是非常有限的，因此多数贫困户都是靠外出打工来改善贫困面貌，对精准扶贫的事情不是很关心，认为能评上与不评上没有太多的区别。能评上就每年能享受一千多元的补贴；不能评上也没太多影响。还有的真正比较贫困而没有享受到的人群认为评选信息的不透明和不公开让他们对扶贫不感兴趣，认为靠自己脱贫就好。在调查过程中，一家申姓家庭共有9口人：夫妻二人、大儿子、二儿子和儿媳妇、三儿子和媳妇以及两个小孙子。家里的住房能透风，还是很古老的破旧房子，大儿子由于贫困还没娶上媳妇。由于儿子们都在外打工，因此没能评上贫困户。他们认为贫困人口的评选没有做到真正的公开透明。

2、精准帮扶差异性不明显

精准帮扶要求根据致贫原因的不同而采取有差别的扶贫方式，比如有生产救助、大病救助、学业资助、低保救助等不同的资助方式。在调查中发现，能因人和因户制宜地采取扶贫措施的并没有。这主要是由于行政领导政绩的需要，都采取统一化的扶贫措施，而且是能最快显现成果的方式，这与考核领导的政绩体制有一定的关系，使得一些有自己想法且有一定技能的贫困人得不到发展。同时扶贫措施最容易采取的是现金资助的方式，但现金金额是有限的，而且有的贫困户拿着钱并没有真正拿去脱贫，容易形成贫困群体等、靠、要的弊端。

3、精准扶贫资金来源单一、有限

精准扶贫仅靠政府财政资金的带动是远远不够的，且效果不大。调查中多数贫困户发出相同的感慨，“对于扶贫资金，能得就得，不得就算了，那点一两千块钱的资金也不能干什么大事。”通过和驻村干部的交谈，他们都认为只靠财政资金特别像务川这样的贫困县是比较困难的，每年能真正把钱给农户去发展产业的比较少，多数扶贫资金都用于完善基础设施，因此，呼吁社会力量的参与，通过社会和政府的合作来帮助贫困群体脱贫致富。

4、政策的边界不明显且死板

现有的关于精准扶贫的相关政策还在探索中，所以有的政策边界不明显，而有的又太死板，难以实施，甚至一些扶贫干部对现在的精准扶贫政策表示质疑。一位扶贫工作人员说了一个现象，“比如扶贫资金只能用于已经进入贫困系统了的贫困人群，但有时候由于种种原因贫困户不愿意做某一项目，而非系统户愿意做又不符合政策要求而被排斥。”驻村干部认为，政策一方面边界不明显，另一方面又太僵硬，每个地方或者即使同一个地方不同贫困群体的贫困情况是千差万别的，基层情况不是表面上看到那么简单，假如扶贫政策不能因地制宜，明确相关扶贫政策的边界，扶贫效果达不到想要的结果。

5、驻村扶贫工作效果不好

造成驻村工作效果不好的原因主要有以下几方面：一是上级部门要求选派有前途、有干劲、有希望的年轻干部驻村扶贫，但由于工作繁忙等原因，能选派出去的干部多数是在本单位比较“闲”的人去驻村，由于驻村干部的素质和能力问题造成扶贫工作效果不好；二是驻村干部识别过程中“识亲”的还是较多；三是虽然有的干部是比较能干的，但单位和驻村点两边工作都要兼顾的现象比较多，造成心有余而力不足的情况。

三、精准扶贫实践困境的原因

精准扶贫政策是一项符合国情、顺应民生的好工程，可是在实践过程中，由于主、客观的原因造成效果不明显。

1、信息封闭、社会流动性和自利造成农民参与性不高

一方面由于农民文化素质和政府宣传力度的影响，造成当地农民不能或者想参与但参与度不高；另一方面由于务川自治县是个传统的农业县，受到地势、交通、地理位置等历史主客观原因的影响，县境内没有大型企业，没有成规模的经济作物，种植的不成规模经济等原因，自从改革开放以来，当地多数人都靠外出打工来作为家庭主要经济来源。另外，农民的目光短浅、小农意识等原因也导致了农民参与度不高。

2、精准扶贫自身的内在矛盾

精准扶贫要求要通过精准识别出贫困原因，然后针对贫困的真正原因采取相应的扶贫措施和手段帮助贫困人群摆脱贫困，但贫困原因是各不相同的，这就造成了贫困的成本区别，而且在一定程度上会提高扶贫的成本。在实际的实施过程中，由于扶贫工作人员、资金等的制约，一般都采取千篇一律的扶贫方式，最常见的扶贫措施是给予农户一定的现金和完善当地的基础设施。在精准扶贫工作中，政策要求要重视个性、特殊性与扶贫政策的死板性是矛盾的，扶贫措施应当因地制宜。但在现实扶贫过程中，人力、物力、财力的有限性都会造成扶贫工作达不到理想的结果。

3、考核领导政绩的方式单一

在调查过程中多数扶贫干部都认为，不仅要扶贫能有长远性，又要考核领导的扶贫政绩，这是一对矛盾。因此在扶贫过程中领导都愿意选择有能力的大户作为贫困户，比如调查过程中有一户贫困户享受了贴息贷款开了一家农家乐。这样一方面能提高扶贫资金的利用率，另一方面还能体现扶贫的成果，为领导的政绩加分。

4、驻村干部工作不能真正沉下去

走访过程中，驻村干部的怨气还是较多的，虽然要求有提拔前途的干部去进行驻村，但没有文件明确规定他们驻村后能真正得到提拔，而且驻村的扶贫效果是很难评价的，这些原因都让驻村干部在工作中不太安心，认为被派来驻村是由于没有发展前途而被单位边缘化了的原因，因此他们都想着什么时候能回原单位，在驻村工作中真正去思考、去实干的干部较少。

5、资金来源单一

目前我国的扶贫工作主要是政府负责，扶贫资金主要来源于上级财政扶贫资金，但很多扶贫资金还需要当地地方政府进行配套资金。这种政策对于务川自治县这种贫困县，每年的财政收入还不够维持基本的财政开支，政府又不能贷款，造成当地财政举步维艰。当有上级扶贫资金后，主要用于完善当地基础实施，最后能到达贫困户手里的资金很少，根本不能进行相关的产业发展。

四、建议

我国的扶贫瞄准对象工作从以前的全面的范围转为现在较小的贫困村和贫困户中去，这是符合我国贫困阶段的扶贫方针。但在实施过程产生了不同的困境，而造成这些困境的原因又是多种多样的。针对以上几个方面的困境和产生困境的原因，笔者认为应该完善扶贫相关政策，呼吁社会力量参与扶贫，取消贫困县配套资金，制定量化明确的驻村干部考核方案，改革党政领导考核机制。通过这些措施可以使精准扶贫真正落到实处，实现精准扶贫的最大目标，把我国的扶贫工作推向更高的台阶，为下一阶段的扶贫工作打好坚实的基础，为我国的“两个一百年”目标做出应有的贡献。

[1]邓希：民族地区整村推进扶贫模式浅析[J].民族论坛，2014（10）.