我国存款保险制度的发展进程、存在问题及对策

■ 乔香兰 副教授 王 杰 副教授（、中央司法警官学院 河北保定 07000、河北金融学院 河北保定 0705）

“针对利率市场化改革，逐步建立存款保险制度”是实现十八届三中全会制定的“市场在资源配置中起决定性作用”方略的重要举措。中国人民银行《金融业发展和改革“十二五”规划》也明确指出，“十二五”期间我国将逐步建立和健全存款保险制度、加快存款保险立法进程、择机出台《存款保险条例》、明确存款保险制度的基本功能和组织模式。随着利率市场化进程的加速推进，银行业之间的竞争将变得日趋激烈，全新的存款保险制度的建立变得刻不容缓。本文首先回顾了我国存款保险制度从理念的提出到制度化建设的整个历史进程，然后指出我国目前存款保险制度存在的主要问题，最后提出构建我国新型存款保险制度的对策和建议。

我国存款保险制度变迁的历史进程

按照国际存款保险机构协会（International Association of Deposit Insurers）（IADI）的定义，所谓存款保险制度是指在银行等存款机构丧失清偿能力时，保障存款人使之免于存款损失及维持银行体系稳定的一种制度安排。现代意义上的存款保险制度起源于20世纪30年代的美国，1933年6月美国银行法的出台标志着存款保险制度的正式确立。由于肇始于美国的存款保险制度对稳健金融体系和促进经济发展的巨大作用，所以自1940年以后其他国家纷纷效仿。至目前为止，国际货币基金组织188个成员国中，111个国家和地区已经建立了存款保险制度；金融稳定理事会 24个成员国中除中国、沙特和南非外，其他21个国家都已经建立了存款保险制度（隋平，2014）。

我国自20世纪80年代末开始研究存款保险问题。1993年首次提出建立存款保险基金，以维护存款人的合法权益。具体讲，我国存款保险制度的发展经历了如表1所示曲折的历程。

值得一提的是，我国存款保险制度发展的历史进程并不是一帆风顺的。20世纪90年代发生的金融机构倒闭事件，如广东国际信托投资公司、海南34家城市信用社倒闭案等对我国金融体系的安全问题提出挑战。当时如果不是国家的“兜底”决策，可能在一定范围内引发金融挤兑等危机现象。也正是这些金融案件才引起了国家决策层对防范金融风险的高度关注。今天，当金融界在不断呼吁建立存款保险制度时，理论界和决策层也在以实际行动来关注存款保险制度建立的必要性和可行性。在新的历史条件下，研究余额宝、理财通等金融工具的作用和地位，解决日渐凸显的数字金融鸿沟问题；在美国退出QE的环境下解决金融系统的长期“去杠杆”压力问题，都是我国金融学术界面临的重大现实课题。

我国存款保险制度存在的问题

社会主义市场经济体制确立以来，我国形成了以国有商业银行为主、中小股份制商业银行以及农村合作信用银行共同构成多层次的金融市场体系。为了保护存款人的利益、维护银行业的稳定，国家对存款提供100%担保。这种由国家全保的存款保险模式，被称为“隐性存保制度”（金融稳定论坛组织认为存款保险制度存在两种制度形式：隐性存款保险制度和显性存款保险制度）。应该说，中国式的隐性存保制度对于稳定社会秩序、实现国家政治的长治久安是起到较大的作用。但在我国加快建立多层次资本市场、加速推进利率市场化改革的背景下，这种隐性存款保险制度已经成为我国银行业引进公平竞争机制和市场机制的绊脚石。隐性存款保险制度问题也是目前我国存款保险领域存在的较为突出的金融问题。

（一）隐性存款保险制度破坏了市场竞争机制

我国大型国有商业银行与政府间存在着一个隐含的长期合约关系，这种隐含合约就是隐性存款保险，即政府要求国有银行向企业提供资金支持，反过来政府承担全部信贷风险，若银行破产，处置方式要么破产，要么重组或接管，政府过度干预，1995年中银信托接管案和1998年中国工商银行托管海南发展银行的债权债务案就是隐性保险的很好例证。这种隐性存款保险制度破坏了公平的市场竞争机制，使商业银行在国家信用的保护下，缺乏竞争机制、风险意识淡薄、逐利性增强，极易引发道德风险，使银行业不注重风险管理和资产质量的提高，使其处于低效运行状态。之前国家运用多种手段如注资、剥离不良资产、债券置换等充实商业银行资本金，都是变相的、隐性存款保险制度带来的隐患或弊端，而国家为此付出了巨额成本。

（二）隐性存款保险制度影响了货币政策执行的独立性

货币政策独立性的含义是指中央银行拥有自主决定货币政策目标的权力，不必在制定政策时追随政府的财政政策目标。一方面要正确处理中央银行与政府的关系，政府宏观经济管理的目标主要有经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡，政府为达到经济发展目标，往往采取扩张的经济政策，默许商业银行大量放贷，从而诱发通货膨胀和经济过热，而这种隐性担保是由政府来买单的。当政府的宏观经济政策与货币政策发生冲突时，货币政策的独立性受到严重挑战。另一方面，正确处理中央银行与金融稳定的关系。金融稳定是指金融体系能充分发挥其支付结算、转化储蓄为投资的功能，并提供足够的风险管理措施以化解潜在威胁的一种状态。目前，我国赋予了中央银行更多的金融稳定权、职权范围和政策工具。但隐性存款保险制度模糊了商业银行风险管理，弱化了银行业的风险意识，而强化了中央银行最后贷款人的角色，从而极大地影响了我国货币政策的独立性，不利于金融市场的完善，使货币政策执行的独立性和有效性大打折扣。

（三）隐性存款保险制度阻碍了我国利率市场化进程

隐性存款保险制度在我国社会主义市场经济建设初期起到了积极作用，但随着我国经济的增速降低，资本流入速度减缓，金融体系的脆弱性增加，使国家的这种“兜底”行为日益成为我国利率市场化进程的巨大障碍。首先，我国大型商业银行只因垄断优势使储蓄存款居高不下，市场公平竞争缺乏，因隐性存款保险制度存在使其存款安全系数隐性增高，这样不利于银行业改革和加快利率市场化进程；另外，巨额的担保不仅导致国家财政负担过重，而且使整个银行体系面临潜在风险，随着金融资产的日益增长，一旦引起连锁反应，就会产生“多米诺骨牌”效应，这种隐性存款保险制度会带来巨大的市场道德风险，而这种缺乏竞争的银行业会进一步成为利率市场化改革的绊脚石。

表1 我国存款保险制度发展进程表

（四）隐性存款保险制度透支了国家信用

从20世纪90年代以来，我国政府处置金融机构的退出机制时，无论是采取托管、兼并重组或行政关闭等措施，倒闭金融机构的债务都由国家清偿，这都隐含了隐性存款保险制度的存在。在这种制度下，银行业利率受到管制，利率市场化的过程中，都愿意把所有风险押在金融机构上，从而更多地透支国家信用，却最终损害了全社会的利益。另一方面，随着互联网金融产品的推出，影子银行的日渐凸现，银行承担的风险有增无减，一旦某一个环节出了问题，我国金融体系累积的风险，如金融产品违约、金融机构破产等都有可能引发市场恐慌。如果尽早改革隐性存款保险制度，减少国家信用的透支，为消除系统性风险争取时间。

我国存款保险制度的缺陷

存款保险制度作为金融安全网的一部分，解决了由于信息不对称和储户个人理性和集体非理性冲突所造成的对银行的挤兑，避免银行倒闭风潮，增强了金融体系的稳定性。但存款保险制度因降低了对参与者的激励，削弱了市场约束力，从而引发道德风险、逆向选择等问题，加大危机爆发的可能性，提高了解决社会问题的成本。

（一）逆向选择问题

存款保险制度的出发点是各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。但在自愿性统一费率会员制度下，因保险费与风险不挂钩，使经营稳健的金融机构收益和成本不对称，大量稳健的金融机构退出这一制度；而经营相对差的金融机构充分利用存款保险制度，交纳保费，企业家发现这一制度的巨大漏洞，充分利用银行业这一特点，从事高风险的活动，使这些实力较弱的金融机构得到实际好处，最终出现“劣币驱逐良币效应”，结果导致逆向选择。另外，偏好风险的金融机构本身因存款保险制度的存在，会承担更高的风险，交纳更高的保费，尤其是在经济衰退期，会出现存款保险制度顺经济周期效应。存款保险制度本身的缺陷，使存款保险体系变得脆弱，可能造成存款保险体系进一步恶化，甚至崩溃。

（二）道德风险问题

从理论和实务角度看，在存款保险制度下，道德风险是指：一方面是储户的道德风险。因信息不对称及存款保险制度的存在，储户对银行的风险和经营状况不再关心，从而失去对银行从业行为的监督，监督责任由存款保险公司来执行；另一方面是金融机构的道德风险，在这种制度下，金融机构持有高风险、高收益的资产时，只享受高收益而不必担心高风险的危害性，偏好高风险的金融机构会增加高风险资产的持有量，因此，对于银行本身具有更大风险。存款保险制度提供了错误或不兼容的激励机制，有了保险，情况则更糟。存款保险降低了监管人迅速关闭破产银行的动力，最终增加了转嫁到纳税人身上的成本。而这种博弈的结果是所有金融机构都增加高风险资产持有量，最终导致整个金融体系的风险增加。

我国新型存款保险制度的构建

近年来，伴随着民间金融机构的不断涌现，互联网金融也在大胆创新中推出各种金融衍生产品，而影子银行的复杂演化趋势也在不断挑战着现代金融体系的安全控制问题，大数据时代云计算的便捷性和信息交换的即时性更是放大了金融系统的潜在和现实风险。在上述背景下，研究存款保险制度建立的主要障碍和困境，加快推进中国特色存款保险制度的建立，不仅具有理论价值，而且具有现实意义。

（一）做好顶层设计

从1934年美国建立FDIC后，美国联邦政府分别对1991年的《联邦存款保险公司改进法》和2005年的《存款保险改革法》进行了重大修改。金融保险法制体系的不断完善，一方面意味着美国政府正在不断规避存款保险制度的不利因素、发挥存款保险制度的特有优势，另一方面也展示了美国理论界对存款保险制度的学术关注和价值关怀。借鉴美国的成功经验，结合我国社会主义市场经济发展的现实要求，应该从以下两个方面做好存款保险制度的顶层设计。首先，要站在经济发展的制高点，做好长期规划。决策层、理论界和金融界应联手，坚持科学发展观，从存款保险制度的利益各方，如存款人、借款人、银行家及经济决策人和监管人的行为考量，制定存款保险制度运行的长期规划，为金融体制改革铺平道路。其次，要妥善处理好金融发展与风险防控的关系。存款保险制度顶层设计好与坏，可以从一个国家的金融发展状况来体现，如金融深度、可得性、效率和稳定性四个维度来综合评价。只有进行这种顶层设计才有利于金融业改革，有助于提高金融效率，强化风险防控和金融稳定，才不至于发生区域性、系统性金融风险。

（二）健全信息披露制度

信息披露程度的提高和存款保险制度的建立会提高金融稳定水平并增进社会福利，诸如巴塞尔委员会、世界银行、国际货币基金组织等均致力于提高金融体系的透明度，巴塞尔委员会在《提高银行透明度》、《披露信贷风险最佳做法》以及最新出版的《新资本协议征求意见稿》等制度性框架文件中均强调了信息披露的重要性（冉勇、钟子明，2005）。一方面，信息不对称导致双方在交易关系中的地位不平等，会导致逆向选择和道德风险，从而降低经济效率。因此，政府及各金融机构利用媒体向社会公众宣传存款保险制度的意义、内涵和作用，使决策者和社会公众都能获得均等的信息，对存款保险制度有尽可能相同的认识，这样，无论将存款放在哪家银行都具有均等的风险性，这与银行实力大小无关，因信息披露制度的完善，使公众树立了正确的理财观。另一方面，政府和金融监督部门应将信息真实、准确、完整、及时地向公众进行披露，正如英国金融服务管理局主席霍华德·大卫所言：“高质量的信息披露对市场约束大有裨益，对于实现我们的法定监管目标也有重要贡献；信息披露对市场效率、市场信心、提高流动性、降低波动性还具有有益的效用”（阚超、李均才，2006）。所有这些都说明，信息披露有助于存款保险制度建设健康顺利推进。

（三）完善金融法律法规

首先，制定统一的《存款保险法》已是金融界和理论界的共识。2014年1月，央行在人民银行工作会议上表示，存款保险制度各项准备工作基本就绪，存款保险制度作为我国已全面展开的金融改革的重要环节，择机推出的可能性很大。这是政府管理当局的呼声和迫切希望，而《存款保险法》是我国存款保险制度实施的基础。因此，通过本法，明确存款保险机构的地位、职能、组织机构及业务操作，以及有关投保方面的细则、保险费率、资金运用、赔偿等各方面做出具体规定。通过此法，从法律层面保护存款人利益和维护金融秩序稳定的决心。其次，建立我国存款保险机构。从域外实践经验看，美国依照《格拉斯-斯蒂格尔法案》成立了联邦存款保险公司（FDIC），其职能概括为存款保险、金融监管、金融援助、破产处置四大项。因此，我国可以借鉴美国的成熟经验，尽快建立存款保险机构，在全国范围内统一制度、组织和运作，有助于因经济发展不同而出现不同运作程序，确保存款保险制度建设的顺利推进。而我国《存款保险法》的出台，俨然成为存款保险制度健康发展的首要问题和核心问题。因存款保险制度关系到金融机构多方利益，应在立法上确立强制的参保方式，以避免发生银行挤兑和系统性危机，维护公众对银行体系的信心。另外，完善相应法律法规。一方面，《企业破产法》和《商业银行法》都对相关当事人做出了规定，但缺乏具体操作的细则。就目前的法律规定来说，一旦银行倒闭，对存款人的利益保护，《企业破产法》和《商业银行法》之间的衔接性相对薄弱，因此，尽快出台《存款保险条例》，配套制定《金融机构破产法》，让银行优胜劣汰，为自身经营不善负责；另一方面，强化存款保险法律法规的协调性。加强对金融机构的金融监管，建立预警机制，及时预警、准确判断，采取有效措施。在银监会颁布的《商业银行信息披露暂行办法》的基础上，细化信息披露内容，树立法制观念，加强对公众存款风险意识教育，增强公众对信息披露的敏感度，使金融监管、信息披露、风险防范都协调起来，为金融改革的有序推进保驾护航。

（四）加强金融监督管理

首先，借鉴域外监管实践以及《新巴塞尔协议》，官方监管包含监管内容、方式和运行架构几个层面。如吸收英国行业自律性极强、信息公开透明、强调偿付能力、统一金融监管的特点，从而有效保护消费者权益，我国应在树立有序的政府监管和行业自律基础上，建立具有中国特色的金融监督管理体系，借鉴美国强调费率监管、偿付能力监管和保险监管与保险评级机构之间的互动特色，形成我国符合市场经济发展的监督管理能力，从而构建强大的金融安全网。其次是实施外部监管，即赋予存款保险经营机构必要的监督管理权力，包括监督管理权和处罚权。存款保险经营机构对参保银行的资格审查、对持续性违法的金融机构给予处罚等。存款保险制度机构对存款人的保护应该设定限额标准，从而鼓励存款人、其他债权人以及社会公众对银行或金融机构进行外部监督。另外当出现破产倒闭的苗头时，存款保险经营机构给予适当的财务救助。最后，加大金融监管部门对金融机构的监管。对银行和金融机构从市场准入、业务范围和市场退出等方面进行全方位的监督。加强市场机制的约束，减少道德风险，强化银行股东、存款人和其他债权人以及社会公众对银行的监督，从而完善会计制度和信息披露制度，形成良性循环。

2014年，国务院将建立存款保险制度纳入全年金融体制改革的重点工作。目前，我国宏观经济稳定增长承受较大压力如资本市场原材料持续下跌、人民币大幅贬值、互联网金融的空前繁荣，金融机构面临前所未有的困境，局部地区或个别金融风险事件爆发的可能性有增无减，中小金融机构挤兑事件概率增大。因此，加快建立存款保险制度，对我国平稳推进金融市场化改革意义重大。国际经验表明，构建以存款保险制度、监管当局的审慎监管和央行最后贷款人的国家金融安全网，可以有效维护金融稳定，促进经济的可持续发展。

1.隋平.构建和完善我国的存款保险制度[N].光明日报，2014-2-19

2.朱华培.基于国际经验的我国存款保险制度研究[J].理论界，2008（1）

3.冉勇，钟子明.对金融机构信息披露制度有效性的研究[J].经济科学，2005（6）

4.阚超，李均才.论商业银行信息披露—以新巴塞尔协议框架与我国现行规定为视角[J].西南金融，2006（12）

5.2014年我国存款保险制度有望推出[EB/OL].http://www.chinairn.com/news/20140314/143313963.html