论公共机构法人化治理的现实意义

■ 李 昕 副教授（首都师范大学政法学院 北京 100089）

在行政组织体制中，法律的使命在于支撑、影响行政组织的内在规制结构，并运用组织手段来实现行政任务。公共机构是专门实施公共事务的组织。公共机构的法人化是国家对公共事务进行组织与整合的治理手段，是现实公共政策与法律技术相结合的产物，也是系统化的组织体制设计。以公共机构法人化作为一种治理手段是现代行政改革的重要内容，其制度功能在于通过法人化的方式实现公共职能的分散与绩效，应对科层制的弊端，丰富、补充现代行政的治理体系。在我国，对事业单位等公共机构实行法人化治理是深化行政改革的现实需要，目的在于实现公共机构由行政化的单位治理模式向自主化的法人治理模式的演变。

公共机构法人化的实质：一种组织手段

组织是达成任务的手段，不同的组织体制体现着不同的治理目标，行政机关是科层体制的基本组织形态，从法律特征而言，法人同行政机关具有本质的区别，法人是意志与责任的主体，意志独立与行为自主是其核心，而高度隶属、层级节制是行政机关的特性。公共机构法人化的目的在于强调以人格独立、行为自主作为公共治理的组织手段，以弥补科层管理体制的弊端。

20世纪80年代初以来，曾被证实为普遍有效的组织模式——科层制受到前所未有的激烈批评。在以专业化、制度化、非人格化为特点的，近乎刻板、僵化的科层体制下，传统行政机关在人事、会计、审计等方面均受到严格的束缚，缺乏弹性与应变能力，无法满足专业及效率的需求。同时，与科层制机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本，使得政府行政效率不彰、公共财政不堪重负。在全球化的竞争压力下，传统科层体制面临着功能性与结构性的双重调整，“去中心化”与“去官僚化”已成为各国行政组织改造的基本方向。其中，日本推行独立行政法人制度，借鉴英国政署制度中的结果导向评估体系，在管理模式方面引入新公共管理理论，推行公共机构法人化来促进公共服务的绩效，以应对科层体制带来的危机，即将政府职能区分为政策“制定”与“实施”，行政机关负责“制定机能”，而“实施机能”由独立行政法人承担，从而将已无必要由行政机关直接从事，亦不宜由民间机构实施，且所涉公权力行使程度较低的业务，从传统科层体制独立出去，通过立法明确其目的和业务范围，授予承担这些事务的公共机构以独立的法人资格，以示其与科层制机关的区别，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权，从而松绑现行人事、会计等法令限制，导入市场机制，实施以绩效考评为核心的业务目标管理与事后评价制度，在引进企业精神的同时兼顾任务的公共性，通过组织形态和经营管理方式的改变，达到强化成本效益及经营绩效，解决传统科层体制的弊病，并由此掀起了公共机构法人化改造的浪潮。

公共机构法人化的目的在于以分流的方式提升公共服务的效能，提供一种新的执行公共任务途径，以授权与课责的方式，赋予公共机构高度自主性，并通过正、负诱因加强对于公共机构的控制，实现目标管理与绩效评估，适当缩减政府组织规模，解决传统行政机关职能壅塞的困境，以期创造一个充满活力、朝气、挑战的优质政府组织体制。目前，公共机构法人化的价值已为各国行政组织体制所佐证，对于我国公共行政组织体制的建立与完善而言，公共机构法人化是现行体制所欠缺的，因而也为行政改革所急需。

公共机构定位不明：我国现行法人制度的缺陷

法人制度价值的充分实现，取决于该项制度设计的完善与严谨。我国法人制度的初建始于1986年颁布《民法通则》。“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史”（巴里·尼古拉斯，2000）。依附于《民法通则》的我国法人制度同样是一个历史的范畴，必然体现特定历史时期的社会生活需求，并为认识的阶段性所局限。

20世纪80年代，以政企分离为核心，实现企业的自主经营、自负盈亏为目标的经济体制改革催生了我国的法人制度。在特殊的时代背景下，我国的法人制度既有打破计划经济的特点，同时，又不可避免地带有计划经济的痕迹，并为认识的阶段性所局限。这种局限体现为囿于认识的局限，我国法人制度以民事立法为核心，将“法人”仅视为民事主体，以企业法人作为规范的重点，从财产的角度来理解法人及其制度功能，以确认法人的独立财产和独立责任为动因，认为公共机构只有在进行民事活动时才构成法人，并未将公法上的权利义务关系与“法人”地位相联系，忽略了法人概念在行政组织体系的作用，加之，长期以来，法人制度一直属于民法学界探讨的话题，鲜有公法学者涉足，部门法研究之间的壁垒与知识局限更加剧了对公共机构法人地位价值的误解。这种局限具体体现为对法人的内在属性，即主体性，理解的不彻底，仅在企业制度上强调法人的自主性与独立性，并未完全厘清对公共机构的科层管理与法人治理在具体制度上的差异，以至于将具有高度隶属性的科层制行政机关，与独立承担公共职能的公务法人的身份混同，忽视了两种不同类型的公务组织法律地位上的本质差异，导致法人的定位与分类均存在诸多不妥。一方面，存在泛法人化的现象，具体体现为将以高度隶属性、科层制为组织特点的行政机关定位为法人，违背了法人所要求的自主性与独立性，从而使得我国法人制度中，法人的内在属性与法人的外在组织形式之间存在着逻辑冲突；另一方面，在泛法人化的同时，又存在法人化不足的问题。如事业单位、行业协会等本应独立于科层制之外的公共机构，应有法人之实之名，但其身份无异于行政机关，并无显现出其在法律地位上的特殊性。

以事业单位为例，虽然根据我国民法通则的规定，事业单位已经在名称上转化为事业法人，成为民事主体的一种类型，但在管理制度上并未实现单位模式向法人治理的转变，仍然具有浓厚的行政色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限，现实中，事业单位往往带有强烈的行政附属性。长期以来，事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，按行政机关的方式运行，形成了行政化的组织模式与运行方式。这种特有的行政隶属性，使得事业法人实质上依然是政府行政权力的延伸体和公权力结构中的一个“单位”，即形式上的“法人”身份和实质上的“单位”地位的合二为一，从而形成制度上的冲突与矛盾。这种“单位”和“法人”两种相左身份的统一是中国转型时期社会结构调整尚未到位，组织形态改革仍需完善的特殊表现。究其原因在于特定时代下，社会主体分化程度不够，以及理论界对各类社会组织法律地位、组织性质认识的局限性，即仅仅看出行政机关与事业单位在履行公共职能的具体方式上存在不同，并未上升到不同组织法律地位的差异，因此，也无法超越实践的局限将这种差异理论化、制度化。

公共机构法人化：我国行政改革现实运作的需要

自1978年以来，我国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，从法律层面而言，我国的社会变革在一定程度上体现为法人制度的引进与逐步落实。在我国，改革打破了传统政府垄断“公共职能”的单一模式，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。改革以政企、政事职责分离为核心，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立起适应市场经济的组织、功能体系。总结我国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978-1998年之间中国社会结构演变的基本脉络”（康晓光，1999）。这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，赋予其独立自主的法律地位，明确其各自的功能、活动的方式与遵循的基本法则。从法律层面而言，我国的社会变革可以概括为由行政化的单位治理模式向自主化的法人治理模式的演变，体现为法人作为一种组织形态与治理模式在实践中的逐渐落实，这种落实首先表现为以法人理论为核心构建现代企业制度，实现政企分离、自主经营、自负盈亏，肯定企业的独立法律地位，使其成为独立自主的生产者。与此同时，针对我国公共服务效率不彰、公共机构法人化不足以及公共性保障制度缺位的现状，推行公共机构法人化改革，促使事业单位向事业法人的实质转变，以改善公共服务质量为出发点，将法人治理与公共性保障机制相结合是我国行政体制改革的又一举措。

回顾改革开放以来行政体制改革，基本目标在于转变政府职能，即从投资型政府走向公共服务型政府，明确政府的任务在于提供公共服务，改善公共管理，制定公共政策。以此目标为核心，我国行政体制改革的重心集中于组织体制。在这一过程中，如何在保障公共职能履行的同时，改革履行的方式，以解决机构膨胀、绩效低下、发展动力不足等弊端，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展，成为我国行政改革的重心。以此为目标，我国行政组织体制改革的核心在于改变传统行政模式，逐渐放弃政府包揽公共服务的格局，体现为对以层级节制为特点的行政组织体制的超越。因此，公共机构法人化治理既是我国体制改革的必然结果，同时也是体制改革的必要手段。

我国传统的事业单位体制是计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。各类事业组织均由政府部门设立，行政机关通过各种权力，运用多种方式直接领导、管理、控制事业单位，使事业单位丧失必要的自主性，依附于行政部门，即所谓的政事不分，表现为政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分，体现为行政事业的一体化。因此，政事不分是传统事业单位体制的症结所在，在改革中，如何理顺政事关系、将事业单位从行政事业一体化中分离开，使事业单位成为独立的社会实体，依据社会需求与自身特点，相对独立地面向社会开展服务，成为事业体制改革的首要问题与核心要求，这同时关系到事业单位存在的目的、性质、管理方式等相关问题的解决。目前，在大部制的模式下，以“政事分开”为核心的政府体制改革的主要目标，就是将政府从一个公共服务的直接提供者转变为组织者，而公共机构法人化治理的核心就在于实现政事分离，通过政府与事业单位之间相互关系的明确界定，尽快建立起完善而有效的事业法人治理结构和自律机制，改变传统的“行政事业一体化”的组织体制。同时，通过特别的组织规制、目标管理、绩效评估制度，保障公共目的的实现，强化绩效评鉴，完善治理机制，保障公共服务的提供。因此在转变政府职能的行政改革背景下，通过公共机构法人化改造我国事业单位，将法人治理结构与公共服务相结合，提高公共服务的效能，具有重要的现实意义。

总之，公共职能的有效履行是行政组织建构与规制的出发点，在全球性的行政改革浪潮中，我国的行政体制改革无论是归结于内生的需求，还是外在的压力之下，均无法置身事外。虽然，我国尚处于由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，具有转型期特有的属性与需求，但处于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我国的行政改革必然具有同其他各国行政改革共性之处，需要适应全球性行政改革的共性需求，以绩效、授能为核心，实现向多元化治理结构的调整，建立起与社会主义市场经济相适应的公共管理体制。因此，公共机构法人化不仅为我国理论界所呼吁，更为我国的行政所改革、所践行，已非绝对意义上的他山之石，而是植根于现实的需要。

1.[英]巴里·尼古拉斯著.黄风译.罗马法概论.法律出版社，2000

2.康晓光.权力的转移.浙江人民出版社，1999