中外养老保险基金管理模式的比较分析

方 鹏

（中国太平洋人寿保险股份有限公司山东分公司，山东 济南 250001）

一、引言

养老保险制度是社会保险制度的重要组成部分，在经济和社会发展中发挥着非常重要的保障作用。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，受到了政府和国民的高度重视。由于年老的普遍性，并且我国人口老龄化的不断加剧，老年人的赡养率呈递增趋势。因此，养老保险制度对保障人民的基本生活举足轻重。世界上各国养老保险制度的实施，都主要是依靠国家立法和政策的调节，其养老保险制度内容，也因各国所施行的养老保险模式和层次而有所差异。因此，立足于我国社会主义初级阶段的基本国情，对国外与我国的养老保险基金管理模式进行比较研究，有着非常重要的意义。

二、我国养老保险基金管理现状

目前我国养老保险制度正处于从现收现付制度向部分积累制度的转型时期，养老保险基金的筹集、管理、投资、运营等各方面面临不同的风险，现行的管理模式也存在一些问题：管理效率低下、养老金被挪用现象时有发生、个人账户长期“空账”运转、基金不能有效增值保值、养老金收支不平衡问题日渐显现，这些问题严重威胁着养老保险基金安全。另外，“统账结合”名存实亡、行政管理与投资运营职能混同、管理效率与投资效率低，特别是基金管理部门缺乏专业的投资人才，加之通货膨胀的影响，使养老保险基金缩水严重。由于缺乏对企业的有效监督，许多企业拖欠、拒交养老保险，养老保险基金面临低缴费风险。

基于以上背景，如何认识养老保险基金在收缴、管理、投资等各个方面可能面临的风险，以及如何防范、化解、降低基金风险，确保我国养老保险事业健康长久发展，成为养老保险改革面临的一项重要课题。以下通过比较研究中外养老保险基管理模式，讨论我国养老保险基金管理各个方面面临的风险，为改善我国养老保险基金管理提供借鉴。

三、国际上几种典型的养老基金管理模式

（一）美国模式

美国的养老金制度是政府与私人混合的管理模式。经过200多年的长期发展，现行的养老保障体系由三大支柱组成，俗称“三脚凳”。第一支柱是政府强制执行的社会保障计划，即联邦退休金制度。带有福利的退休金计划构成了养老保障体系中的第二支柱。第三支柱是个人自行管理的个人退休账户，即个人退休金计划，也叫个人储蓄保险。

1.管理机构。美国的养老保险由美国卫生与人类服务部的社会保障署实行高度集中统一管理，直接管理到每个养老投保人和退休者，企业完全解脱了这方面的负担。

2.中央公积金构成。目前美国全国有1.2亿人参加了退休养老保险，约占全部就业人员的95%，几乎所有的社会劳动者都被纳入保险范围。全国现有2500多万退休人员领取养老金，约占人口总数的11%。1986年退休人员的法定养老金开支1960亿美元，占美国当年国民收入的5.7%。美国保险金支付额按工资基数分为三段计算：低段工资基数的养老金支付比为90%，中段基数的支付比例为32%，高段基数的支付比例为15%。凡推迟退休的，每推迟一个月增加0.25%养老金，推迟一年可增加3%。凡要求提前退休的，每提前一个月减发0.56%养老金，提前一年减发6.72%。

3.中央公积金投资运营。中央公积金局负责公积金的投资运营，聘请专家负责投资策略分析。具体执行机构是美国政府投资公司，主要是购买国债，少数投放金融市场。中央公积金可用于投资的资金分为成员结余、保险基金和退休前取款基金。成员结余由公积金局掌管，只能投资于国债；保险基金主要由保险公司投资于定期存款、股票债券等；会员可以在退休前提取出部分公积金。个人选择参加资产增值计划，包括投资计划、教育计划、非居住房产计划和特殊折扣股票计划。

投资计划指21岁以上非破产的成员可以用其公积金账户资金以美元的形式投资存款、债券、保险金等项目，不同的账户投资项目限制不同；教育计划指帮助成员或其子女在经批准的院校接受高教育的贷款制度，使用该资金的学生必须毕业一年后或者离开学校一年后开始偿还全部积累资金及利息，可以一次性或者按月偿还，并且须支付现金；非居住房产计划是指成员可以购买非居住房产作为投资或者自己使用，如写字楼、商店和仓库等；特殊折扣股票计划是指成员可以购买固定折扣的ST股票。

4.对美国模式的评价。持续不断的世界金融危机，导致美国缩减财政预算，企业也相继降低包括养老费用在内的成本支出，社会养老保险制度出现“裂痕”，并直接导致美国的社区养老服务不断萎缩。

与东方儒家文化不同，美国传统文化历来强调个人的独立性、自主性，所以美国的养老模式一直都存在社会（社区）养老功能发达而家庭养老功能弱化的现象，这又无形中加深了美国社会养老保险制度的“裂痕”。

尽管美国和我国在养老保险管理基金上的管理有很大差别，我们仍可以从中得到有益启示：第一，应重视非政治组织在基金运营中的作用。我国目前非常缺乏这类负责养老保险运营的非政治性组织。第二，为私有退休基金的运营提供保障。我国可以借鉴美国的做法，成立由政府主导的非营利性质的保险公司来加强对补充养老保险基金的管理。第三，扩大投资范围。例如我国现在许多经济适用房和廉租房供不应求，如果将部分养老保险基金投资在这些项目上，既减少了国家投资的压力，又能使基金增值，从而实现互利互惠。

（二）智利模式

智利的AFP模式是典型的私人分散管理模式。1980年智利颁布了《养老保险法》，标志着养老保险制度改革正式启动，将养老保险由现收现付制转为完全积累制，并将养老金交由私营机构运营，智利政府只是对其进行宏观调控和监督指导。智利的AEP模式现已成为发展中国家养老基金管理改革的成功典范。

1.组织管理。养老基金的政府管理部门是养老基金管理总局，负责对养老基金管理公司的经营行为和养老金的使用进行监控，其管理经费来自财政预算。养老基金的具体管理交由养老基金管理公司（Pension Found Administrators，简称AFP），负责养老金的收缴、投资、支出等工作，管理公司向成员收取一定的管理费用来维持经营。管理总局监控、协调各养老基金公司的经营管理，不参与基金的管理和经营，与APE分工十分明确。

截至2008年，智利共有6家养老金管理公司。加入养老保险制度的每个成员都有一个专门的养老金账户，按月缴费。个人可以自主选择一家AFP来管理养老金账户，且只能向一个管理机构缴纳保费，即使受雇于一个以上的雇主也不例外。但是养老基金管理公司之间是竞争关系，个人账户可以在多家养老基金管理公司间转移。

2.养老金构成。智利养老金由多个支柱构成。第一支柱是国家保证参保人的最低养老金，未达条件的参保人和未参保人都可以申请养老救济金。第二支柱是个人账户积累基金，由私营公司管理。第三支柱是自愿储蓄，由养老基金公司管理。参保成员向个人账户中按月缴纳月工资10%的养老金，养老金管理公司经营的个人账户积累养老金按月计息计入个人账户。个人账户完全实行积累制，退休后支取的养老金额取决于个人账户的累计额。在强制储蓄之外，个人可以向个人账户中增加储蓄。此外，个人还要按工资的一定比例购买伤残和遗属保险，支付个人账户的管理费和佣金等费用。

缴费达到规定条件（男性满65岁，女性满60岁，缴纳年限满20年），参保人可以领取养老金。参保人可以将个人账户中的存款继续存在管理公司，并按月领取，死亡后剩余部分可以继承；也可以由管理公司负责将个人账户存款转入一家人寿保险公司购买终身年金，以后人寿公司按月支付养老金，直至参保人死亡，该部分养老金不能继承；还可以一部分由养老基金管理公司保留，一部分转入人寿保险公司，由保险公司支付终身年金。此外，未满足退休条件的参保人还可以将个人账户存款作为担保申请住房贷款，或满足条件之后提取部分现金。

3.养老金投资运营。智利养老金的投资运作由各养老基金管理公司负责。为了保障投保人的利益，政府通过法律和独立的监管机构对养老基金的运营做出严格的监管。

管理公司的养老金运营必须与自身资产的运营分离，养老金可投资于政府认可的投资工具如政府债券、公司债券、股票等。投资项目须经过两家以上私人风险评级机构评级，并由风险评级委员会最终决定。对于各种投资，政府有严格的限制性规定，以减少风险。此外，对单种项目的投资不可以超过养老金总额的30%。智利中央银行对各种投资工具的限额情况如表1所示。

4.对智利模式的评价。智利养老金采用完全的积累制，引进市场化的管理体制，由相互竞争的多家养老基金管理公司管理，使得投保者利益得到提高。只有充分发挥市场的资源配置功能，才能使养老金享受经济发展带来的成果，同时推动经济的发展。这种市场化的管理是世界各国养老金管理中应该借鉴的。

市场化的管理体制中也有其弊端。如个人对管理机构的自主选择导致管理费用的上升；私人分散管理可能引起管理机构的恶性竞争“舍本逐末”；完全市场化使养老金受金融市场波动大，基金管理公司管理不善也会产生损失；个人账户不能发挥社会的供给作用，势必导致高工资高养老金；政府补贴有限，缴费年限短，工资低的人退休后生活无保障。这些都是养老金管理市场化后需要重视的问题。

表1：智利投资工具的限额情况表

（三）瑞典模式

1.组织管理。瑞典的养老金管理是典型的相对集中的管理模式。瑞典自20世纪90年代初开始对养老保险制度进行改革，从而逐步形成了现有的养老保险制度。新制度包含两部分——名义账户和个人账户，名义账户是现收现付制，个人账户是积累制。

瑞典养老金由税务部门缴收，其征收的养老金转交给新成立的养老金管理局（PPA）。养老金管理局根据个人的意愿，将相应部分的养老金交给雇员自主选择的养老基金管理公司管理。养老金管理局成立于1998年，属于社会保证管理局的分支机构，负责记录所有个人账户情况，包括供款、投资收益、资金划转等等。实际上PPA在参保人和基金公司之间架起了桥梁，是所有参保人的唯一代理人，委托基金管理公司管理个人账户的资金，起到了“结算中心”的作用。PPA汇总所有个人账户的资金投向，代表参保人买卖基金，根据差额与各基金公司进行资金划转。此外，养老金管理局还负责养老金的发放，以及名义账户的现收现付部分。

2.养老金内容。瑞典规定养老金缴费率为工资收入的18.5%，雇主和雇员各缴9.25%。其中，16%计入现收现付的名义账户，其余2.5%计入个人账户。名义账户是现收现付制和缴费确定制的结合，该账户实际上是一个空账户，资金用于支付当前退休人员的养老金，因此只是一个记录账户。个人账户是瑞典养老金体制中市场化管理的体现，个人账户里的资金由雇员自己选择管理公司，从而自主决定基金的投资方向。

个人账户中的养老金必须退休后按月支取，不能提前支出。保险缴费率直接与未来给付挂钩，这就产生了良好的激励机制。瑞典规定62岁退休时获得给付的工资替代率为46%，65岁退休为62.6%，如果68岁退休替代率为82%。这一规定雇员自动延迟退休，减少了退休金的压力，缓解了人口老龄化带来的问题。

3.养老金投资运营。瑞典养老金的投资运营由养老基金管理公司负责，允许任何在瑞典注册的基金公司参与管理，参保人可以任意选择，由养老基金管理局代替参保人与基金公司签署管理合同。管理公司可以将养老金投资于资本市场，受政府的监管，但是没有最低收益保证制度。

4.对瑞典模式的评价。瑞典引入的名义个人账户虽然是一种过渡性改革措施，但却是瑞典保障制度改革的重要一步。从过去的现收现付，由政府和雇主缴纳养老金，向个人养老的过渡，大大减轻了政府财政的负担。瑞典模式既实现了集中管理的规模效益，又实现了分散管理的市场竞争机制。但是对基金管理公司的准入没有严格限定标准，也没有最低收入保证，势必增大了养老金管理的风险。

名义账户与我国的统账结合模式的初衷相吻合，对我国这个经济转型期的国家来说，是一个很好的启发。我国的个人账户管理也可以借鉴这种相对集中的管理模式，实现个人账户的市场化管理。

四、中外养老基金管理模式的比较分析

（一）账户设置

我国实行“统账结合”的养老金管理体制，统筹账户实行现收现付制，个人账户实行积累制，这与瑞典的名义账户和个人账户类似，都是实行部分积累制。美国和智利每位参保者都只有一个个人账户实行完全积累制，只是美国雇员的个人账户可以根据作用不同进一步分为3个账户。账户设置上的差别必定要求各国采用不同的管理模式。

（二）管理主体

智利养老基金管理总局只负责对养老基金管理公司的经营行为和养老金的使用进行监控，具体的管理工作由参保者个人选择的私营养老基金管理公司负责。瑞典现收现付的名义账户由养老金管理局管理，个人自主选择养老基金管理公司管理个人账户的资金，但是参保者和管理公司并不直接接触，由管理局代理。

我国养老基金不论是统筹账户还是个人账户，管理主体都是社会保障基金理事会，由社会保障基金理事会负责选择基金的投资管理人和托管人。这与美国的中央公积金局一样都属于政府部门管理，管理机构的选择中都没有参保人的参与，具有政府集中管理的性质。

（三）投资运营机构

不同于私人分散管理模式，也不同于相对集中管理模式的个人账户中投资运作全部由基金管理公司操作，我国的养老金投资运作由政府机构负责，但又不像美国那样完全由政府投资公司执行。

我国养老金是全国社会保障基金的重要组成部分，由社会保障基金理事会管理。该机构选择并委托全国社会保障基金投资管理人，对全国社会保障基金资产进行投资运作。此外，社会保障基金理事会还可以在规定的范围内对基金资产进行直接投资运作。截至2011年，社保基金会管理的基金资产总额8688.20亿元。其中，社保基金会直接投资资产5041.12亿元，占比58.02%；委托投资资产3647.08亿元，占比41.98%。

（四）基金收益

私人分散管理和相对集中管理模式中，都引入了市场竞争机制。参保人自主选择各基金管理机构，管理机构必然注重养老金投资收益的提高，以吸引更多的客户。此外，基金管理机构可以充分利用养老资金，投资于金融市场，实现增值。因此，基金管理市场化可以实现较高的收益率。

我国的资金投资由政府部门管理。虽然交给基金管理公司执行，但是对基金的投资有很大的限制，大部分基金公司并不能充分发挥市场化的作用实现收益最大化。这一点与政府集中管理相同，难以保证养老保险基金的稳定增值。我国年均投资收益率为8.40%，而智利1981年到2001年养老金的年平均实际收益率已经达到10.9%。但是，这样的管理模式却能够比其他管理模式更好地保证基金的安全性。

（五）管理成本

采取私营管理模式的智利，诸多的私人养老基金管理公司为了吸引更多客户，加大宣传和营销费用，提高了管理费用，增加了参保人的负担。我国的管理模式与采用集中管理模式的美国和瑞典比较接近，养老基金集中管理有利于发挥规模效应，降低管理成本。

（六）基金风险

在金融市场比较发达的国家，市场化的养老基金管理比较容易受到市场波动的影响，故养老基金的风险也比较高。因此各国在养老保险的投资范围上都有不同程度的限制规定。美国和智利国家都规定了最低收益率，以保证养老金的收益，抵御风险。

我国对养老基金的投资范围做出严格的规定，只能投资于国债，银行存款以及其他流动性良好的金融工具，且具有最高限额。我国的养老金投资并没有完全市场化，受金融市场的波动比较小，风险低。此外，我国的养老基金收益由政府部门负责，这也保证了养老金的安全性。

（七）政府职能

智利政府只负责监督和指导基金管理公司的运营，制定相关的政策规定，并不参与养老金的管理和运营。瑞典政府养老金管理机构起到联系参保人和管理公司的纽带作用，只负责管理名义账户以及监督管理机构的工作。

我国政府部门和美国政府部门的职能相似，既负责养老金的管理，还负有监督和调控的职责。这样的管理机制难以造成行政管理和基金管理分离，基金管理效率低。但是无论何种管理模式，市场化程度如何，政府部门的监督和指导职能在养老金管理中必不可少。

五、结论

我国目前各级的养老金管理机构管理较为松散，缺乏专业人才，特别是基金投资方面的人才，使得我国养老金不能有效的增值保值。从国外模式的经验可以看出，专业的基金管理公司以及专门的投资运营公司可保证养老金最大限度的增值保值。我国应学习他们在这方面的先进经验，成立专门的基金管理公司和投资运营公司，但同时政府部门应对其做好监管。

目前我国养老保险基金的投资渠道过于狭窄。将基金交由私营基金管理机构后，要实现高收益率，必须拓宽投资渠道。我国应该根据本国国情，增加适合本国养老金特点的投资渠道，如增加养老保险基金入市规模、加大金融债券和企业债券的投资规模、发展指数化基金投资、开拓海外市场投资等。通过良好的投资组合，在保证基金安全的基础上，实现增值。

总之，根据本国国情选择管理模式最重要。养老基金管理必须将行政管理机构和经营管理机构职能分离，逐步实现以国家行政管理为辅，市场化管理为主的模式。具体的我国可以将统筹账户和个人账户分离管理。统筹账户可以实行政府集中管理模式，个人账户可引入市场化管理，采用瑞典的相对集中的管理模式。

[1]中国保险监督管理委员会.养老保险国别研究及对中国的启示[M].中央财政经济出版社，2007.

[2]郑秉文，房连泉.智利养老金改革25周年：养老金投资与资本市场[J].国际经济评论，2006，（6）.