我国地方政府债务问题研究

高晓辉

（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）

审计署《全国政府性债务审计结果（2013年第32号）》显示，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务余额为108859.17亿元，比2012年末提高了13.06%。省市县三级地方政府负有偿还责任的债务余额为105789.05亿元，比2010年末增加38679.54亿元，年均增长19.97%。巨额地方债务及其潜在风险，引起社会各界对地方政府财政可持续性、中国经济转型升级的可实现性、中国金融体系稳健性的担忧和质疑，也引发学者对地方债务成因的探讨。

一、我国地方政府债务形成的主要原因

根据现代财政理论，地方政府债务主要来源于现行分权财政体制下的财政失衡，地方政府竞争导致的对公共资源争夺冲动下的地方政府负债倾向增加，以及预算软约束和信息不对称引发的道德风险。

（一）分税制改革后地方政府财权和事权不匹配

分税制改革后，地方政府在财权减少的同时不断扩大事权。一方面，在地方政府预算软约束普遍存在的背景下，为降低财政风险，中央政府对风险高且投资规模大的地方公共产品，如地铁项目等，实行中央审批地方负责制，由地方政府承担该类公共产品供给。另一方面，为降低社会风险，中央政府通过“属地管理”、“治官权和治民权分设”和“地方政府负总责”等方式，将那些易于与民众发生冲突，或容易出现责任事故的公共产品，如医疗卫生、环境保护等公共事业，尽可能交给地方政府负责。从效率角度看，这种事权分配规则使得应该由中央政府承担的一部分全国性公共产品的供给责任转移给了地方政府，无疑加重了地方政府的负担，造成地方财政困难的局面。

分税制改革在提高中央财政支出能力、为中央政府带来更多财政收入的同时，由于事权分配的错位，必然导致地方财政捉襟见肘、入不敷出，这迫使地方政府通过各种方式举债维持运转，成为地方政府债务问题的最根本原因。据国家审计署调查，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元（见表1）。分层级看，市级政府负债最高，县级政府次之，乡镇政府第三，省级政府最低，分别占全国地方政府债务余额的44.49%、36.35%、28.20%和16.33%。

（二）地方官员政绩考核机制的缺陷

地方官员政绩竞争主要表现为地方经济增长竞争。投资是地方政府高度倚重的经济扩张手段，所以经济增长竞争又主要表现为地方政府投资竞争，尤其是地方官员在短期内面临较大的横向竞争时，加速实施大规模投资便成为促进本地经济增长最直接、最高效、最有力的工具。地方政府投资热情高，绝大多数年份地方固定资产投资完成额累计增速高于中央政府（见图1）。

表1：截至2013年6月末全国地方政府债务余额 单位：亿元

图1：固定资产投资完成额累计增速

有两个时间段地方政府投资增速过快。一是2003—2004年期间，中国经济出现过热苗头，地方固定资产投资月均增速高达43.1%；二是2011—2012年上半年，受4万亿投资计划影响，地方固定资产投资增速月均达到30.6%。

投资竞争最终要靠资金支持。分税制改革后，地方财力弱化，地方政府无力支持大规模投资，因此更加注重银行贷款等外部融资手段，金融资源作为财政的替代成为地方政府重要资金来源。但地方政府动用金融资源面临两方面约束：一是《预算法》限制了地方政府举债和担保行为，地方政府无法以法人身份从金融机构融资；二是《商业银行法》相关规定及国有银行垂直管理模式，大大增加了地方政府从国有银行地方分支机构获取资金的难度。因此，城市商业银行、农村信用社等地方金融机构便成为地方政府获取资金的重要来源。由于地方政府不能直接从金融机构贷款，在中央政府的默许下，地方政府利用融资平台从银行贷款支撑地方投资。2008年金融危机后大量信贷资金流入缺乏充足还款来源的地方政府融资平台，降低了银行信贷质量，也蕴含着巨大的系统性地方债务风险。据国家审计署的调查，截至2013年6月末，以融资平台公司为主体的政府负有偿还责任的债务余额达40755.54亿元，占全部政府性债务的37.4%。

（三）信息不对称导致逆向选择与道德风险

中国地方政府融资体系中存在复杂的委托代理关系，包括民众、中央政府、地方政府、贷款人、投资项目负责人。在多重委托代理关系中，存在信息严重不对称的问题。主要表现在：一是地方政府信息披露机制很不完善，中央政府难以完全掌握地方财政收支真实状况以及公共品需求信息。二是地方政府与项目投资主体之间权、责、利界定模糊。三是融资平台存在产权不明晰、责任主体不明确、信息不透明等制度缺陷，地方财政对其债务也难以实施有效监管。当出现地方债务高、形象工程、面子工程烂尾等问题时，作为各级政府真正委托人的民众，行使委托人权利的边际成本非常高，因此存在所有者缺位问题，事实上也很难在权责模糊的委托代理链条中界定各行为主体的责任，终将无法追责。

二、地方政府债务风险约束机制的国际比较

与其他融资工具相比，市政债为政府在贷款之外提供了长期的、低成本的直接融资机会。国外的市政债制度以美国和日本最为发达和完善，本部分笔者将通过比较美国和日本的市政债模式，以期为我国建立健全地方政府债务管理模式提供借鉴与参考。

（一）美国市政债的渊源与现状

美国是市政债发行较早、规模较大的国家。19世纪初纽约州首次采用发行债券的办法筹集到开凿伊利运河所需经费，开创了地方政府依靠发债进行基础建设的先河。二战后，随着人口的增加和城市的扩大，基础设施建设大量增加，市政债的规模也随之扩大。截至2010年末，美国市政债发行余额为2.9万亿美元，规模为世界第一。

1.市政债的发行与管理模式。美国在政治体制上是联邦制国家，在财政体制上实行联邦、州和地方政府三级预算管理制度，各级预算独立编制。州和地方政府拥有独立的财政体制，也都有明确的事权划分。城市发展需要大量的建设资金，但由于美国联邦预算和地方预算是各自独立编制，地方政府不得不自行设法融资，因此发债积极性也较高。

美国的《证券法》规定，地方政府可以自由发行市政债券，不需要向SEC报告和登记。因此，是否发行市政债券，完全由本级政府确定，但地方政府发行市政债券要受到经常性预算平衡和严格的会计准则的限制。筹资目的原则上限定在投资性经费的筹集上，一般不允许发行地方赤字债。美国市政债券主要用于公益事业，机场、公路、大学、医院、住房、环境设施建设及经济开发等，很好地满足了公共部门及公共项目大规模、长期性、低成本资金的需求。

2.市政债的分类和投资者。美国市政债主要分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券由州和地方辖区发行，以发行人的完全承诺、信用和税务能力为保证。收益债券是为项目或企事业单位融资而发行的债券，以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力作担保。美国市政债的绝大部分是长期债券，典型的有10年、20年甚至30年，80%以上的为期限长于13个月的长期债券。从市政债投资者看，美国市政债券的投资群体通常包括个人、公司、保险公司、银行、共同基金、信托基金、封闭式基金、对冲基金。由于投资者群体分散，非系统性风险得到有效降低。

3.市政债的风险管理体系。按照标普的评级制度，美国市政债的评级从高到低可评为Aaa，Aa，A，Baa，Ba，B，Caa，Ca，C。美国大部分市政债为可投资级别（Baa以上）。20世纪70年代纽约财政危机之后，美国城市财政局长协会（MFOA）和公共证券协会（PSA）共同制定实施了信息披露准则。准则规定了地方政府在发行市政债券时应该披露的必要事项和信息发布的标准格式。同时，建立了债券保险制度。债券保险商通常会利用各种再保险工具降低市政债券投资风险。为了防范和控制地方政府债务风险，美国逐步形成了以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级等为手段的风险监控框架体系。

4.市政债违约后的处理。美国建立了州以下级别的地方政府破产制度（联邦破产法第九章）。联邦政府极少对某些市政债进行救助。自美国发行市政债以来，联邦政府只救助过其中两起，一是为了有效控制地方政府和各级发债方的依赖心理导致的道德风险；二是地方发债方通常都有能力自己解决违约问题。

（二）日本地方债的渊源与现状

日本是实行地方自治制度的单一制国家，早在明治初年就已开始发行地方债。1940年日本首次对地方债务实行年度总额控制。为了控制地方债过度膨胀，日本于2006年改革了以往地方政府发债需中央政府批准的制度，开始引进与欧美各国基本相同的发债制度，地方政府在满足财政状况健全的条件下可以自行发债。

1.地方债发行与管理模式。日本的地方债由都道府县和市町村两级地方公共团体发行。拥有地方公债发行审批权力的是总务大臣和都道府县知事。债券发行要经过中央政府有关部门严格监督，发行数额、发行条件、募集资金用途由监管部门制定和执行。同时，设定发行标准，例如地方政府财政赤字占标准财政规模的比率不能超过一定水平（如都道府县为5%、市町村为20%），偿还地方债时发生拖欠的地方政府，或有过以虚假资料等申请地方债行为的地方政府不得发行地方债等等。

2.地方债分类及偿还。1972年以来的日本地方债都是以10年为偿还期，采用抽签方式还本，每半年偿还一次，每次偿还发行额的3%，每年付息两次，享受一定的税收优惠。日本地方债分为地方公债与地方公营企业债两种基本类型。地方公债是地方政府直接发行的债券，主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设等公用事业。地方公营企业债是由地方特殊的公营企业发行、地方政府担保的债券，使用方向主要集中于下水道、自来水和交通基础设施等方面。地方公营企业债兼具政府债券和企业债券的双重性质，是政府的或有债务，两者的比例大致为5：1。

3.地方债的审计监督。地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督。对每一审计对象，监察委员会出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门。对于审计中发现的问题，监察委员会通常不会直接做出处理，而是提出改进措施或意见，建议管理部门实施处罚。实际上，监察委员会所提建议一般也很受重视。

4.地方政府财政风险的控制。为应对地方政府财政状况恶化这一问题，日本于2006年颁布《地方财政健全化法》，将各地方政府分为“健全阶段”、“早期健全化阶段”和“再生阶段”三大类。在地方财政运营困难时，如评估该地方政府处于早期健全化阶段，中央政府会要求其设法进行改善。在此阶段，地方政府有一定的裁量权，财政改革基本交由地方政府自主实施。如果财政情况进一步恶化，就要进入再生阶段。在这一阶段，地方政府的裁量权会受到大幅制约，中央政府的干预力度较大，以保证重建工作切实开展。

三、我国未来地方债发展思路

从国际经验看，建立以市政债为主的地方融资体制是大势所趋。我国自2009年开始由财政部代发地方政府债券，到2011年开始试点地方政府自行发债，再到2014年批准上海等10省市自发自还1092亿元地方政府债券试点。应该说，离市场化的市政债渐行渐近，但未来市政债的良好运行还需多项改革配套推进。

（一）加快财税改革步伐，保障各级政府具有稳定可靠的收入来源

允许地方政府自发自还的同时，应通过完善地方税收体系，扩大地方政府合法税收收入来源，如提高增值税收入地方分成比例，将消费税由中央税改成中央和地方共享税等。同时建立更加公平有效的一般性转移支付制度，保证其有稳定的偿债能力。中央向地方的转移支付应该大部分由透明的指标来决定，减少随意性很大的专项支付。从中长期来看，在建立市政债制度之前必须先以法治化的方式将中央与地方的事权财权合理划分、固定下来，明确各级政府的具体责任，使地方政府的财权和事权相匹配。

（二）尽快出台相关法律法规，加强对地方政府融资的约束

应立法规定地方政府债务的上限。比如债务占当地GDP的比例不得超过50%，利息支出不得超过经常性收入的一定比例。规定地方政府发债所筹得的资金必须用于资本性项目，不得用于经常性支出。地方政府的经常性预算必须平衡。同时，借鉴美国经验，建立对下级政府违约的预警体系。这个预警体系可用来对已经发行市政债的地方政府的信用风险进行动态评估。如果超出一定的风险底线，上级政府应启动相关惩戒机制，来影响地方政府的融资成本和融资能力。

（三）立法明确中央政府对市政债不负偿还责任，打破软预算约束

在实际运行中，应允许一些没有系统性风险的中小规模的市政债违约事件发生，打消债券市场对中央“隐形担保”的预期，减少地方政府的道德风险。对部分有系统性风险的重大事件，中央或省级政府可予以部分救助，但不能全盘接收债务，以免加大道德风险。但是，涉及事件的政府直接领导必须承担最大责任。地方首长免职、市政府重新组阁、地方政府开支大量削减必须成为上级政府帮助重组债务的条件。

（四）加强信用评级可信度，强化外部监督与约束

加快制定市政债的信用评级以及征信等方面的法律法规，加强评级机构的独立性，强化评级机构信息披露，及时公布评级流程、评级方法和评级结果的变化。同时，在被允许发行市政债的地方，地方人大必须建立起对发债和偿债能力的自我评估和约束机制。所有市政债的发行计划，都必须通过地方人大的预算批准。地方政府必须对地方人大、公众和资本市场公开详细的财政收支情况、资产负债表、偿债能力指标等信息。由中央审计部门负责对地方政府公布的财政收支、资产负债和偿债能力数据的真实性进行审计并公布结果。

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