财力自主性、地方政府支出偏好及其行为选择

李伟

（中国人民大学 财政金融学院，北京100872）

一、引言

有研究认为，地方政府偏好生产性支出，而不偏好非生产性支出，并且这一现象被称为“生产性支出偏向”。对于该现象主要有两种解释视角作为理论支撑。一种认为，在中国财政分权和政治集权体制下，地方政府对中央政府负责，中央政府又以与地方经济增长挂钩的绩效考评体系来考核官员，官员在晋升锦标赛中，为了能得到晋升，偏向于将财政支出用于能够刺激经济增长的项目，从而导致了生产性支出偏向；另一种认为，是腐败导致了地方政府具有生产性支出偏向。然而有些研究认为，生产性财政支出未必利于经济增长，非生产性财政支出也会利于经济增长。如果非生产性支出对地方政府的辖区经济发展也有重要意义的话，那么就不能简单地认为地方政府更为偏好生产性支出。同样地，认为地方政府都是腐败的也是不合适的，所以也不能仅依据第二种视角的研究结论就得出地方政府更为偏好生产性支出。对于政府的偏好，其实历来就有两派观点，一种认为政府是仁慈的，是将辖区内居民福利最大化作为其决策目标的，另一种则认为政府是自私的，是“利维坦式的怪兽”，是以自身利益最大化为目标的。这两派观点都有其合理的一面，也有其与现实不符的一面，所以无论依据哪一派的观点都无法完全解释现实中的政府偏好，当然也不可能确定政府更为偏好哪种财政支出。另外，随着时间的改变和时代的发展，政府的偏好也是会发生变化的，因而其对于财政支出的偏好也会发生改变，这就需要针对具体时期进行具体分析。正因为如此，地方政府究竟更为偏好生产性支出还是非生产性支出，需要通过实际数据来进行实证检验。本文试图从地方政府财力自主性与其财政支出偏好之间关系的角度来进行这种检验，这是一种全新的视角。

地方政府的收入可以分为两类：中央补助收入和自筹收入。对于中央补助收入，地方政府在使用时往往要考虑到中央政府的政策意图，将其用于在中央政府看来应当用于的项目，然而这些中央政府偏好的支出项目往往是地方政府不偏好的项目，因为中央政府与地方政府往往存在职能和目标的不一致性。比如中央政府主要具有保证经济稳定、调节收入分配以及协调区域发展的职能，地方政府主要具有优化辖区资源配置和发展辖区经济的职能，中央和地方政府都更为偏好有利于实现其职能的财政支出项目，从而因其职能不同而产生不同的财政支出偏好。而对于地方政府自筹收入来说，地方政府可以完全按照自己的意图来使用，所以会将其用于自己所偏好的支出项目。这意味着对于自主性大的收入，地方政府会将其用于自己偏好的支出项目，而对于自主性小的收入，地方政府会将其用于自己不偏好的支出项目。对于地方政府而言，其每一项收入都可以被称为一项财力，因而其收入的自主性可以被称为财力自主性。这样上面的说法可以这样来表述：地方政府会将财力自主性较大的财政资金用于自己所偏好的支出项目，而将财力自主性较小的财政资金用于自己所不偏好的支出项目。利用这种关系可以判断地方政府在不同时期的财政支出偏好，进而可以判断地方政府对各项财政支出的偏好是否已经随着时间的变化而发生了变化，这对于中央政府判断地方政府的行为并进行政策调控具有重要的意义。

二、文献综述

支持第一种视角的研究有很多，比如傅勇、张晏（2007）发现政府财政支出存在重基本建设的偏向，并认为地方政府在安排支出时对生产性支出存在明显的偏向，在基本建设方面甚至有过度支出的倾向。除了通过研究支出比重来证明地方政府存在生产性支出偏向外，有学者从教育等非生产性公共物品的供给角度来验证地方政府存在生产性支出偏向。如乔宝云等（2005）以小学义务教育为例进行研究，发现地区间财政竞争导致义务教育供给不足。而Zhuravskaya（2000）和 Heckman（2005）则提供了国际比较的结果，发现无论是与经济发展水平类似的发展中国家相比，还是与发达国家相比，中国的教育支出等非生产性支出的比重均较低，而基本建设支出等生产性支出的比重却均较高。张恒龙和康艺凡（2007）认为，在中国现有的财政分权框架下，官员的委任制和政绩考核机制将导致地方政府的无序竞争和地方财政支出结构的扭曲；平新乔和白洁（2006）认为，财政激励导致了地方公共支出结构的扭曲和“偏差”；傅勇、张晏（2007）从中国式分权的视角揭示地方政府支出结构扭曲的内在逻辑，并且认为财政分权扭曲了地方政府支出结构。然而，同样有一些研究却提出了不同的看法。王新军、赖敏晖（2010）发现科教文卫支出对经济增长能够产生重要的促进作用。Lin（1994）通过考察20个发达国家和42个发展中国家的情况，发现政府非生产性支出对经济增长在短期内有正的效应。孙文祥、张志超（2004）的研究表明：文教、科学、卫生事业费支出能推动经济增长。郭玉清等（2006）的研究表明，中国财政科教支出对资本形成、产出增长及全要素生产率的提高均有积极影响。

关于第二种视角，Mauro（1998）考察了腐败对政府支出结构的影响。他发现，由于从不同支出中获取贿赂的难易程度不同，腐败的政府会将更多的支出用在生产性支出上。而该视角存在的问题是：如何有效度量腐败？因为如果采用国际上衡量政府清廉程度的指标来度量，那么只能用于国别之间的研究，但是国与国之间，在宏观政策、法律制度、经济状况、社会风俗等方面均存在巨大的差异，而这些因素很多难以通过控制变量来有效地控制住，这使得基于这样的面板数据进行的实证研究所得出的结论的可靠性令人怀疑。因此，在研究腐败与生产性支出倾向之间的关系时，应当基于单一国家内部或者是地区内部，考虑单一经济体的自身因素。但是，在一国之内又很难用一个令人信服的指标来度量腐败。

另外，以上两种视角均暗含一个假设条件，即地方政府是一个能够完全独立决策、能够自主支配地方所有财力的行为主体。但实际上，不同类型的财力，地方政府能够自主支配的程度是不一样的，因为地方政府在进行决策时一般会受中央政府政策意图的影响。对于自主性较大的财力，地方政府能够按照自己的偏好和意愿，将其用于自己偏好的财政支出项目；对于自主性程度较小的财力，地方政府则很难按照自己的意图，将其用于自己偏好的财政支出项目。因而，从财力自主性的角度来研究地方政府究竟偏好生产性财政支出，还是非生产性财政支出，应当是一种有意义的新视角。

然而目前国内文献关于财力自主性的研究并不多，笔者以“财力自主性”为篇名或关键词在中国知网上进行搜索，均只搜到一篇题为《县市政府财力自主性与转移支付制度》的核心类论文，而该论文并未给出明确的财力自主性定义。国内文献关注较多的相关主题有：“财政自主”、“税收自主性”、“税收控制”。然而，“财政自主”研究的其实是财政分权体制下地方政府的财政自主性，是财政分权制度层面的问题。有文献将地方财政自主权定义为地方财政总开支中地方税收收入所占的比重（陶然、刘明兴，2007），这种定义认为地方政府对税收收入支配的自主性较高，在一定程度上反映了地方财力自主性。但是税收仅是地方政府财力中的一种，而且其占财政总收入的比重并不是最高的，因而这种指标存在片面性：“税收自主性”研究多是进行跨国比较，比较各国各级政府自由决定税率、税基有多大程度的不同；“税收控制”则主要研究筹集税收时，政府能发挥作用的程度。而国外文献在这方面的研究主要集中在“财政收入自主性”上，他们提及的“财政收入”是狭义的财政收入，是政府自筹的、列入预算的、预算一级科目大多为“本级财政收入”的那部分收入，“财政收入自主性”英文为“Income Autonomy”。鉴于国内外尚未对财力自主性给出比较明确统一的定义，所以可以依据已有的相关研究和概念，借鉴内涵比较接近的“税收控制”概念的定义来对财力自主性做出如下定义：“财力”指政府各种类型的财政资金，“自主性”指自由支配能力，“财力自主性”指政府对其各种类型财政资金的自由支配能力。又因为政府可以分为中央和地方两个级次，而中央政府与地方政府的财力结构不同，财力自主性也不同。本文主要研究的是地方政府的财力自主性，

三、理论模型及假设

一般而言，有研究将地方政府视为“仁慈的政府”，其效用函数为辖区内居民效用函数之和，目标是最大化辖区内居民总效用；也有研究将地方政府视为“利维坦式的怪兽”（Brennan和Buchanan，1980），其效用函数为地方政府财政总收入或总支出，目标是最大化自身的财政总收入或总支出。因为这里考察的主要是地方政府财政收入与财政支出之间的关系和地方政府的行为，所以为简化理论模型，没有引入消费者效用函数和生产者生产函数，只考察地方政府在预算约束条件下的最大化其目标函数的行为。在这种情形下，地方政府的效用函数适宜采用财政总收入或总支出的形式，但是这样却忽略了不同种类财政收入或支出之间的差异，而不同种类的财政收入或支出对于地方政府而言，显然其效用是不一样的，所以在考察不同财力的自主性与不同财政支出项目之间的关系时，应当在地方政府效用函数中考虑这种差异。

为了更好地表述地方政府这种财力使用的偏好和行为，可以建立如下的理论模型。假设地方政府有两类支出项目，一类是偏好的项目，其数量为X1，每个项目需要的资金量为P1；另一类是不偏好的项目，数量为X2，每个项目需要的资金量为P2。假设偏好的项目之间是无差异的，不偏好的项目之间也是无差异的，而两类项目之间是不同的。政府收入来源有两类，一类是自主性较大的财力，资金量为I1；另一类是自主性较小的财力，资金量为I2，地方政府的效用函数为

其中，1/2＜α＜1，0＜θ＜1。

因为1/2＜α＜1，0＜θ＜1，所以αθ＞（1-α）θ，α（1-θ）＞（1-α）（1-θ），即同等数量条件下，地方政府偏好的支出项目和财力自主性较大的财力能给其带来更大的效用。

下面进一步解释这样设定地方政府效用函数的理论和现实基础。内生增长理论认为政府的生产性支出能够带来产出的增加，有利于经济增长；而福利性支出能够增加居民的效用，提高居民的福利水平。而辖区经济增长和居民福利水平的提高往往又代表着地方政府官员的政绩，有利于政府官员的晋升，所以将地方政府的财政支出项目纳入地方政府的效用函数之中是合理的、有现实基础的。但是，不同财政支出对于提升地方经济增长率和居民福利水平的作用是不同的，因而地方政府对不同的财政支出项目会有不同的偏好，进而需要区分不同财政支出项目对地方政府效用的不同作用。

而将地方政府的财政收入也纳入地方政府效用函数，则主要是借鉴了将财富引入消费者效用函数的做法。在古典增长模型中，消费者积累财富的目的被认为是提高其消费水平，此时消费者的效用函数定义在消费水平上。但是后来人们逐渐意识到消费者积累财富的动力是重要的，因为消费者首先是一个社会人，他积累财富可以为他带来社会地位、权利和荣誉等，而这些是完全可以为消费者带来效用的，所以有必要将消费者的财富水平引入消费者的效用函数，这意味着除了消费之外，投资者的财富也是效用函数的一个变量。Zou（1994，1995）、Bakshi和 Chen（1996）均在传统的效用函数的基础上引入了财富偏好。具有财富偏好性质的效用函数可以表示为U（ct，Wt），邹恒甫应用该效用函数解释了大量的经济增长出现的现象；龚六堂、邹恒甫、叶海云（2005）将财富引入消费者效用函数用于解释货币的作用；陈彦斌、肖争艳、邹恒甫（2003）指出：对传统效用函数的推广有财富偏好和习惯形成两种常见形式。

通常来说，地方政府的财政一般预算支出大于一般预算收入，缺口由中央对地方的转移支付来弥补，但是这并不意味着地方政府的财政账户上就没有资金剩余。一方面，财政支出和收入科目繁多，各科目资金往来时间不一致会导致财政账户中总是会存在一定的资金盈余；另一方面，即使是同一笔财政支出和收入，也很少同时发生，一般最少也要相差一天，因为为了保证财政资金在支付实际发生前不流出国库单一账户，《财政国库管理制度改革试点方案》实现了先由代理银行支付，每日终了再由代理银行向国库单一账户要款清算的方式。

另一方面，虽然2010年国家将预算外资金等财力也纳入了预算管理，取消了原来用于存放管理预算外资金的财政专户，但是地方政府仍然或多或少地保留了不少财政专户，有些地方的财政专户资金还相当多，比如2012年江苏淮安的诸多财政专户余额超出国库单一账户余额3倍多。财政专户资金的特点是：先拨到商业银行，在财政预算报表中，已反映为财政支出，但对于时长达二、三年的财政支出项目而言，财政资金并未一次使用完毕，而是有较长的滞留时间。这些没用完的资金并不是上缴国库管理，而是由地方相关部门自由支配。财政专户资金往往名目繁多、数额较大，又具有活期存款的性质，且存款比较稳定，所以商业银行竞相拉拢地方政府将财政专户开在他们那里。另外，地方商业银行及其他金融机构竞争日益激烈，在存款任务的压力驱使下，为吸引地方政府财政存款他们纷纷提供各种开户便利；而地方政府则以财政存款为条件要求地方商业银行及其他金融机构向本地区提供更多的信贷，以促进本地区经济的发展。

所以说，地方政府的财政收入是能够形成地方政府存款的，而这些存款是能够为其带来实实在在的效益的，比如推动金融机构信贷投放量进而拉动当地经济增长，形成政绩。因此，如果将地方政府视为像消费者一样的决策主体，那么地方政府的财政收入也具有一定的财富效应，是可以被引入地方政府效用函数的。而不同的财政收入来源不同、管理制度不同，地方政府能够自由支配的程度也不同，即财力自主性不同，所以应当区分不同财力自主性的财政收入为地方政府所带来的财富效应的不同，这主要是通过为财力自主性不同的财政收入设定不同的弹性来实现的。

地方政府在接受中央政府的转移支付后能实现预算平衡，所以地方政府的目标函数及约束条件为

构造拉格朗日等式根据一阶条件可以得到均衡解满足如下等式

这意味着，从理论上讲，地方政府偏好的支出占比等于自主性较大的财力占比，不偏好的支出占比等于自主性较小的财力占比。但考虑到在现实当中，即使能将地方政府的各项财力按自主性大小进行排序，也能将其各项支出按偏好程度进行排序，也不能保证最偏好的支出金额恰好与自主性最小的财力金额相等。所以理论上的比率相等在实际中应当用正相关关系来描述，即

t1∝r1，t2∝r2

由此可以得到如下的假设：地方政府会将自主性较大的财力用于自己所偏好的支出项目，而将自主性较小的财力用于自己所不偏好的支出项目，从而使得偏好支出占比与自主性较大财力占比呈正相关关系，不偏好支出占比与自主性较小财力占比呈正相关关系。

当上述假设成立时，如果能够对地方政府的各项主要财力的自主性的相对大小作出判断，并且将其划分为财力自主性差异较大的两类财力，那么就可以通过这两类财力占比与各项财政支出占比之间的相关关系，来判断地方政府偏好和不偏好的财政支出项目。

四、地方政府财力自主性评价及支出偏好判断

（一）地方政府财力自主性评价

因为地方政府财政资金科目非常多，来源也很多，所以很难将每一种财政资金的财力自主性都进行评价，一个比较可行的办法是将多种财政资金划分为几个大类来评价。地方政府财力主要有以下几种类型：财政收入、政府性基金收入、转移支付收入（中央补助收入）、预算外收入、地方债务融资收入、其他制度外收入。其中地方债务融资收入和其他制度外收入均不属于本文考虑的财力范围，这主要是因为这两类财力的管理不规范，无法取得较为确切的统计数据。对于其他四种主要类型的财力，财政收入主要指税收收入和行政事业费收入；政府性基金收入是指政府征收的具有专门用途的资金，如电力建设基金、铁路建设基金等，其中只有一部分被纳入预算内管理。土地出让收入也可以归属于政府性基金收入，随着其规模的不断扩大，它逐渐成为地方政府的一项重要财政资金；转移支付收入在统计资料中被称作中央补助收入，本文采用该名称。它主要指中央政府对地方政府给予的补助收入，主要分为税收返还收入、均衡性中央补助收入和专项中央补助收入，其中，前两项可以由地方政府自由支配，因此又称一般性中央补助收入。但是这种收入也体现着中央政府的政策意图，因为它与地方财力缺口大小有关，也与地方上缴的税收收入多少有关，因而体现着中央政府平衡各地区财力的意图，也体现着中央政府激励地方完成税收收入指标的意图；而后一项则由中央政府指定用途，专款专用，地方政府无法自由支配，此外对于一些专项项目，地方政府还必须拿出一定的资金来作为专项中央补助资金的配套资金，这在一定程度上又强制地方政府按照中央政府的意图来配置财政资金的支出方向，这意味着地方政府对于专项中央补助资金的财力自主性是比较小的。预算外收入主要指尚未列入预算内的收入。以上这几类财力均是制度内收入，是合法收入。对于未列入预算内的财力（如预算外收入）和尚未纳入预算内管理的财力（如部分行政事业费收入和部分政府性基金收入），将逐步纳入预算内内进行管理。

财政收入属于地方自有财力，可以由地方政府自由支配，相比于中央补助收入，财政收入的财力自主性就比较大。此外，中央补助收入和财政收入属于预算内收入，受到全国和地方各级人民代表大会的直接监督以及人民的间接监督，管理较为严格，即使是地方可自由支配的收入，其使用也受到一定的约束。而地方政府对预算外收入、以土地出让收入为代表的政府性基金收入的使用，相对来说受到的监督程度就弱很多，所以地方政府对这些财政资金的自由支配能力就较强。

但是，这种对不同来源财政资金财力自主性的判断还较为模糊，还需要进一步对其进行量化。那么如何量化不同来源财政资金的财力自主性呢？目前国内外在地方政府财力自主性评价方面的研究非常缺乏，不仅没有现成的指标体系能够借鉴，甚至关于财力自主性的专门定性分析也非常之少。为了评价地方政府这几种主要财力的自主性大小，本文构建了一个财力自主性评价指标体系，分别从法律基础、中央政府控制、社会公众关注度等9个方面来构建指标体系，考察地方政府几种主要财政资金的财力自主性大小。到目前为止，这是国内外第一个有关财力自主性评价的指标体系。该体系主要从尽可能全面的角度来考量可能对地方政府财力自主性产生影响的主要因素，并通过对主要因素的分析和赋权，最终得出对地方政府财力自主性较为合理的评价。对于地方政府而言，其财力自主性主要受法律、制度管理、中央政府控制、上级及本级政府监督、社会公众监督等几个方面因素的制约。涉及几种主要财力的财政收支科目在1998-2011年间发生了调整，某些收入的内涵也发生了变化，这些变化反映在统计年鉴中的数据和材料上，是其历年的统计口径有所变化。因此为了尽量保证几种主要财力所涉及的财政收支科目的稳定性和统计口径具有一致性，选取1998-2006年作为研究的时间段。

这里构建的评价指标体系和评价标准主要是基于以下九个基本假设：（1）涉及某项财力的法规，其法律级次越高，数量越多，地方政府对该项财力的自主性越小；（2）列入预算内的财力其自主性小于未列入预算内但按照预算制度进行管理的财力，而后者的自主性又小于未按照预算制度进行管理的财力；（3）《预算法》详细介绍、提及的财力，其自主性小于《预算法》未提及的财力；（4）地方政府对自筹财力的自主性大于从中央政府接受的财力的自主性，中央政府分成比例越高的财力，地方政府对其的自主性越小；（5）财政部预算、决算报告及全国人大财经委员会审查报告中披露的财力的自主性小于未披露的财力的自主性；（6）某种财力的统计数据在《中国财政年鉴》中披露得越细致，其财力自主性越小；（7）某项财力的定义越明确，定义内涵涉及的统计科目越稳定，其财力自主性越小；（8）社会公众对某项财力的关注度越高，该项财力的自主性越小；（9）每个指标体系的最高分为10分，最低分为1分；得分越高，财力自主性越小。这九个基本假设是本文构建的评价指标体系及评价标准的基础。另外，这里构建的指标体系是流量指标体系，即评价指标只统计评价对象每年的数量或特征，不做历年叠加，因而反映的是一种年度变化。

给各指标进行赋权的方法是变异系数法。变异系数法基本原理是：在评价指标体系中，指标取值差异越大，权重越大。指标取值的差异用标准差来表示，本文中的指标数据均为无量纲数据，因而可以直接用于计算变异系数。各项指标的变异系数公式如下

Tj是第j项指标的变异系数，σj是第j项指标的标准差；是第j项指标的平均值。各项指标的权重为

根据以上公式可以计算出各指标的权重。

我们可以依据指标体系评价标准对1999-2006年这几种主要财力的自主性进行评价，具体过程不再赘述。评价结果如表1。

表1 1998-2006年地方政府财力自主性得分（权重为各年的权重）

图1 1998-2006年地方政府财力自主性得分走势（权重为各年权重）

从几种主要财力的自主性得分差异的角度看（从表1中可以看到）：转移支付收入、税收收入、财政收入、行政事业费收入、预算外收入、政府性基金收入的平均得分依次约为8.50、7.63、5.95、2.94、2.41、2.25。转移支付收入的平均得分比财政收入高2.55分，比预算外收入高6.09分，比政府性基金收入高6.25分。因为本文构建的评价指标体系的最高得分为10分，最低得分为1分，且分值越高代表财力自主性约小，所以可以说转移支付收入的财力自主性得分远高于财政收入、预算外收入和政府性基金收入，也即转移支付收入的财力自主性远小于财政收入、预算外收入和政府性基金收入。另外，我们发现，这几种财力的自主性得分有年度变化，但是转移支付收入、税收收入、财政收入三者之间的财力自主性强弱顺序并未发生改变，即财力自主性按以下顺序递增：转移支付收入、税收收入、财政收入，因此可以推断这几种财力的自主性之间的差异是稳健的。从趋势角度看，转移支付收入和税收收入的财力自主性得分呈围绕其均值的波动趋势，从时间序列角度来说，是一种平稳趋势。实际上，转移支付收入和税收收入的数据均通过了单位根检验中的PP检验，均为不含时间趋势项、只含常截距项的平稳时间序列。这说明对于这两种财力来说，其财力自主性基本稳定，且维持较小的财力自主性；而行政事业费收入、政府性基金收入则呈现出一种稳中有升的趋势，但上升得较为缓慢，上升幅度有限，这说明随着时间的推移，这两种财力的自主性是逐渐减小的，但是相比于转移支付收入和税收收入，地方政府对它们的自由支配能力还是比较强的；而预算外收入则呈现一种先升后降的趋势，说明预算外收入的财力自主性呈先减小、后增大的趋势。

表1和图1中的指标权重均是根据每个年度的指标差异计算出的，因而可能会对各年自主性得分的可比性产生一定程度的影响。所以，为了消除这种可能存在的影响，以使各年的财力自主性评分的可比性更强，本文以1998年为基期，用1998年各指标的权重对其他年份的指标得分进行加权计算，最终得到各年可比的财力自主性得分（见表2）。

表2 1998-2006年地方政府财力自主性得分（权重为1998年的权重）

图2 1998-2006年地方政府财力自主性走势（权重为1998年的权重）

从表2和图2中可以看出，使用1998年权重调整后的财力自主性得分的历年变化趋势更加明显，几种财力的变化趋势和趋势转折点都更为清晰，但是其基本情形与调整前基本保持一致，因此对调整后的得分变化情形在此不再赘述。此外，仅使用变异系数法一种赋权方法对指标进行赋权，还不足以说明评分结果和得分排序结果的稳健性，所以本文还使用了等权重法、算术平均值法、标准离差法和熵权法四种赋权方法对历年各项指标进行了赋权，并计算了历年的地方政府财力自主性得分，以检验不同的赋权方法可能对财力自主性得分取值所造成的影响。计算结果表明，在使用其他四种赋权方法进行赋权时，地方政府财力自主性得分及排序与使用变异系数法进行赋权所得到的得分差别不大、得分排序均保持一致，因而可以认为在这些赋权方法下赋权得到的研究结果及结论具有稳健的一致性。研究结果表明，1998-2006年间中央补助收入其财力自主性得分均在8分左右，远高于财政收入、预算外收入、政府性基金收入的自主性得分。而得分越高，其自主性越小，因而对于地方政府而言，中央补助收入的财力自主性远远小于其他三种财力。依据四种财政资金的财力自主性排序，可以将中央补助收入看作一类自主性小的财力，将其他三种财政资金视为一类自主性大的财力。

（二）地方政府支出偏好判断

根据前面提出的假设，结合各项财力的自主性评价结果可知：如果实证结果表明中央补助收入占比与生产性支出比重呈正相关关系，而其他三类收入占比与非生产性支出比重呈正相关关系，则说明生产性支出其实是地方政府不偏好的支出，而非生产性支出才是地方政府偏好的支出。如果中央补助收入占比与非生产性支出比重呈正相关关系，其他三类收入占比与生产性支出比重呈正相关关系，则说明地方政府不偏好非生产性支出，而偏好生产性支出。

实证检验的思路是考察中央补助收入占比与非生产性支出比重之间的关系，以及财政收入占比、政府性基金收入占比和预算外收入占比与生产性支出比重之间的关系。不过，进行这样的实证检验还需要先对什么支出属于生产性支出，什么支出属于非生产性支出作出一个基本判断。生产性支出是国家财政用于同社会生产直接相关的各项支出，主要含基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、新产品试制费支出、地质勘探费支出、支援农业支出和国家物资储备支出等。非生产性支出是指与生产无直接关系的支出，主要含文教科卫支出、行政管理费支出和公检法支出等。但是，很难对所有的财政支出项目作出明确的生产性和非生产性的划分，因为有些支出项目属性比较模糊，如城市维护建设费支出等。不过，并不一定要涵盖所有的财政支出项目，只需要根据经验观察，对性质比较明确的部分财政支出项目进行研究即可。比如，可以选取基本建设支出代表生产性支出，教育支出代表非生产性支出。考虑到相对量能反映几种财力之间的相互作用，体现出财力结构的相对变化，所以本文构建了上述四项财力占它们之和的比重的指标，即中央补助收入占比、财政收入占比、土地出让收入占比、预算外收入占比。

从图3中可以看出1998-2006年四种财力占比变化。其中，中央补助收入占比在1998年约为30%，而到了2001年就达到约40%，且在2002-2006年基本维持在这一比重，成为地方政府最主要的财力。财政收入占比却由1998年的约40%下降到2006年的约30%，从最主要财力退化为第二主要财力。变化幅度最大的是土地出让收入占比和预算外收入占比，前者从1998年的约2%迅速上升到2006年的约18%，后者则从1998年的约27%，下降到2006年的约10%，从而使得土地出让收入逐渐成为地方政府第三主要财力，预算外收入变为第四主要财力。这反映出中央补助收入在地方政府财力构成中已经处于最重要的地位。另外，相比其他三种财政资金而言，中央补助收入财力自主性最低，且是由中央给予的，从而与另外三种财政资金有明显差异，这使得中央补助收入对于研究地方政府支出偏好具有更为重要的意义和价值。为了考察地方政府根据其偏好来使用财力自主性不同的各主要财力的行为，可以先直观地考察一下各主要财力比率与代表性生产性支出（基本建设支出）和代表性非生产性支出（教育支出）比重之间的相关关系。之所以构造比率量，而不是使用其绝对量来进行相关分析，是因为这样能同时将不同财力之间变化的相对差异和支出结构的相对变化关系考虑进去。

图3 1998-2006年四种主要财力比例的变化

表3 主要财力比率与基建、教育支出比重的相关系数

五、结论及展望

实证结果表明：中央补助收入占比与基本建设支出比重呈正相关关系，而其他三类收入占比与教育支出比重呈正相关关系。根据命题1和命题2的理论假设可以得出的结论是：地方政府偏好教育支出，而不偏好基本建设支出。另外，因为本文选取的样本期为1998-2006年，所以该结论只适用于1998-2006年时段。这一结论可能初看有些令人感到惊讶，但细想起来其实应当是符合实际的。以往对地方政府支出偏向研究其实存在着不少局限性，梳理一下有关地方政府生产性支出偏向的研究就可以发现，那些认为地方政府偏向基本建设支出的研究所使用的数据往往比较陈旧，而且经常将教育支出与其他一些支出混在一起进行研究。这会使得研究者得出的结论只反映某个历史时期，但他们却没有指出其结论适用的时间范围。另外，限于某些支出项目的归属难有定论，在这种前提下将多种项目混合加总后来研究，所得出的结论其实是比较含糊的。

随着时代的发展，政府已经逐渐意识到基本建设支出增加给其带来的边际收益正在逐年递减。将更多的支出投向教育等领域反而具有增加边际收益的作用，而且正像有些研究所指出的，教育、医疗等支出看似是非生产性的，但是却能提高劳动者的工作效率和身体素质，从而更好地、更长久地进行生产活动。从这种意义上来讲，教育、医疗支出也具有生产性。此外，随着各级政府对民生支出重视度的逐年提升，教育、医疗等民生支出的比重一定会随之有所上升。本文限于2007年财政支出口径变化的影响，没有考虑2007年之后的财力自主性及地方政府支出偏好状况，这是以后需要做进一步研究的方向。另外，构建的财力自主性评价体系尚需完善和进一步考量。

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