我国城乡收入差距的分析和对策建议——基于社会公平的视角

付蕾

天津现代职业技术学院 管理工程学院，天津300350

一、背景

改革开放以来，我国城乡居民收入大幅度提高，人民生活条件和生活质量有了明显改善。与此同时，居民收入在国民收入分配中的比重下降、收入差距扩大的问题也逐渐凸显出来。在收入分配中起到基础性作用的是市场机制，由于人们所拥有各种要素（劳动能力、资本、机会、才能等）存在着差异，把握机遇、开拓创新能力有所不同，必然会导致收入差距无限扩大。除了正常的市场竞争的原因，某些生产要素供需状况也会带来收入分配差距加大问题。比如，资本属稀缺生产要素，因供不应求处于强势地位，而我国的普通劳动力长期处于供过于求的状况而处于弱势地位。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，也是推动科学发展、促进社会和谐的重要保障。要建立和完善社会主义市场经济体制，如果缺乏法规制度的调整和制约，仅仅靠市场自发调节和引导，任由收入差距无限制扩大，则必然会影响到经济的进一步发展以及社会的和谐稳定。

二、城镇与乡村收入差距的现状

1.基尼系数偏高

1981年，我国的基尼系数是0．297，之后的十几年时间随着贫富差距不断扩大，这一指标也呈上升趋势。世界银行统计数据表明，中国居民的基尼系数早在1995年就已经达到0．415，超过0．4的国际警戒线。国际标准规定，一个经济体的基尼系数在0.4以上就表明收入分配比较悬殊，还是存在着改进的余地。国家统计局公布官方数据表明，2001年我国 的 基 尼 系 数 是 0．447，2007 是 0．475，2012 是0．474，2013年是0.473，并且有进一步扩大的可能。我们要解决收入差距过大的问题，要防止基尼系数明显超过警戒线，并由此会引发社会问题。

2.城乡收入差距在扩大

据中国统计年鉴的数据显示，城镇居民和农村居民的人均纯收入比值在1978年为2．57∶1，期间在1983年下降至最低点1．82∶1，90年代后期开始城镇与农村居民之间的差距迅速增大，到2007年已经达到3．33∶1。此外，如果考虑其他隐性收入的因素，比如公有住房津贴，个人住宅的租金、城镇居民的养老和医疗保险，还有因资源配置不同而导致的教育资金补助的倾斜等，城乡居民收入差距将比统计年鉴所显示的更加巨大。虽然，从2005年开始，党中央和地方政府为了保证社会的公平制度，缩小城乡居民收入的差异，已经实施了许多惠农政策，从统计数据上来看，农村的年收入增长比率明显高于城镇居民收入年增长比率，而且城乡居民收入比开始有所下降，例如 2013年下降至 3．03∶1，城乡收入绝对差距的增长也逐渐减缓。但是，长期形成的巨大的差距基数却不是短期能够缩小的。

表1 2001-2013我国城镇居民可支配收入状况

3.行业间收入差距在扩大

在我国，社会服务业和农林牧渔业职工平均工资最低，而电力、通信、金融保险业等垄断行业的收入最高，且不同行业职工平均最高值与最低值的比值仍在继续扩大。查看并分析中国统计局的年鉴数据，可以明显的发现，垄断行业中的金融行业与农、林、牧、渔业等第一产业的平均工资比率在1999年仅为2.49∶1，到2005年达到 4.88∶1的最高值。 虽然从2006年之后开始逐渐回落，但是仍然保持在较高的水平上，2010年差异比率在4.20∶1，而2012年则反弹到4.5∶1。另一方面，虽然差异比率下降了，但从工资的绝对差值上看仍然存在巨大的差异，垄断产业和第一产业的平均工资绝对差值由1999年的7214元扩大到2010年的53429元和2012年的7万余元。

4.同一群体中不同阶层的收入差距增大

据中国统计局的年鉴数据显示分析：对比1985年中国城镇居民中收入最高10%人群所构成的阶层和收人最低10%人群的阶层的年均收入总额，其差距比率为2.92∶1，二者的绝对差额为839元：到2010年这一差距进一步上升为8.65∶1，二者的绝对差额达到45483元。经过三年，到2013年城镇居民收入最高10%人群所构成的阶层和收入最低10%人群的收入的阶层的年均收入总额，其差距比率为8.93∶1，绝对差为 44955 元。

对比1985年中国农村居民收入最高20%人群所构成的阶层和收入最低20%人群所构成的阶层的年均收入总额，其差距为3.70∶1，二者的绝对差额为507元：到2010年这一差距进一步上升为7.51∶1，二者的绝对差额达到12179元。经过三年，2013年收入最高20%人群所构成的阶层和收入最低20%人群的所构成的阶层的年均收入总额，其差距为8.23∶1，二者的绝对差额达到18690元。

三、城镇与乡村收入差距的解析

1.城镇与乡村教育资源配置不均衡

上个世纪80年代开始实施的城镇与乡村二元化结构及“以城市为中心”的教育投入政策，导致城乡教育在各方面都存在巨大差距。而师资力量的配置及教育资金的投入是阻碍农村教育行业快速发展、农村孩子获得优质教育资源的主要原因。

从城镇与农村教育投入状况来分析，农村与城市在教育资源的配置上差距明显，主要集中在教学基础设施、从业人员薪酬待遇、教师文化水平这三个方面。首先，在教学基础设施上，城镇学校的教学设施相对齐全，微机多媒体房、物理及化学实验室、语音教学室等一系列现代化教学硬件设施一应俱全；与此相对，而在偏远地区的农村还存在学生在危房或者露天学习的现象，在交通不发达的贫困山区甚至需要社会援助才能完成国家的九年义务教育。其次，在师资配置方面。由于农村的居住地相对分散，农村学校所覆盖的地域范围虽然广，但所对应的学生相对较少，学校规模和班额小于同等范围的城镇学校的水平，特别是在山区和地广人稀的边远地区，这种现象更加明显。此外，国家制定的教师编制标准也向城镇方面倾斜，农村学校的编制远比城镇学校的编制少，现行标准明确指出：城市小学的师生比不得低于 1∶19，城镇小学的师生不得低于 1∶21，而农村小学的师生比则是1∶23，这种政策将加大农村和城镇教育差距，对于农村教育的发展极为不利。

2.农村社会保障体系不健全

社会保障制度是维护公平和社会安定的重要保证。目前，我国社会保障体系存在城市偏向，农村地区社会保障体系不健全，主要以农村社会救济，社会优抚和少数地区的农村社会养老保险为主，并且2014年以前还是以农民自我缴费为主，使得养老保险的社会保障性的作用不能得到充分的发挥。2014年的农村社保新政策规定，农村居民的社会保险采取个人缴费、集体补助外加政府补贴相结合的筹资方式，在一定程度上提高了社会保障水平，维护了广大农民利益的需要。

3.医疗卫生投入严重失衡

国家为了提高全民医疗效率，根据人口密集程度实施不同的的医疗卫生机制。在同等区域的前提下，人口相对稀少的乡村所投入下医疗卫生资源比城镇少了很多，医疗保障体制中能够报销比率较低，同样的疾病所花费的费用比城市居民多，这就造成农民就医困难，就医费用昂贵。同时，因为当地政府投入经费较少，部分农村医疗服务行业的工资得不到保障，不能吸引高素质医疗人员就业，使得整体的医疗服务水平相对较低。

4.不完善的宅基地制度影响了农民的权益

中华人民共和国的《土地管理法》中明确指出，我国现行土地的产权划分为所有权和使用权两种基本形式。农民所拥有的宅基地，只具备占有权和使用权，并没有被赋予处置权和收益权。土地是归“集体所有”，即乡镇、村、村民管理集体所有，单个农民不具备买卖、出租土地所有权的能力。而“集体管理者”也仅仅是对于所拥有的土地进行合理调配，平衡农户间的权益，也不具备所有权的处置权利。这样，农民就不能获得和城镇私有住房那样的权益。

5.财政政策在农业方面倾斜不足，农民收入增加缓慢

针对城乡收入差距不断扩大的现状，如何缓解并逐渐改善社会的公平问题已经成为我国财政支出以及国家政策立案的着眼点和考虑要素之一。特别是2000年以来，国家为了提升农民的收入，陆续出台了多项公共财政政策，同时政策所覆盖的范围不断扩大，可以说，当前国家在“三农”方面所投入财政金额是历史最高。其中“十一五”期间，国家财政投入“三农”的总金额近3万亿元，相对于“十五”所投入的金额扩大了2.6倍。而2011年国家财政投入“三农”的总金额扩大到1万亿元。粗略估算各项财政投入比率，虽然在“三农”方面所获得的总额占总体费用的10%，但是计算土地出让后的收益分配比率，“三农”所获得的收益比重是偏低的。

四、缩小城乡收入差距的对策建议

1.改革户籍制度，建立农民流动的保障制度

中国的户籍制度关系到公民基本权利，不能只单纯地依靠地方政府改革方案，还需要配合国家整体改革的统筹。站在农民工的角度需要考虑落户的意愿，站在当地政府的角度需要考虑到各种体系的承受能力。因此，因地制宜是户籍制度改革的前提条件，同时采用试点的方式，及时发现改革中的不足点，不断的完善户口迁移政策。同时循序渐进，配合国家的整体改革进度，区别实际状况，使农民工能够顺利的落户，建立农民工流动的保障制度。在制度改革方面，可以从中小城市和小城镇作为投入试点，率先放宽务工人员进城落户条件，放宽省外高校毕业生的落户条件以及无合法固定住所人员进城落户条件。同时调整社会福利和保障的配套体制，降低不同户口间的福利差别，并逐渐将农民工纳入本地各项社会管理，与本地居民享受相同的住房保险、养老保险，医疗保障、子女教育等基础公共服务，真正解决农民工流动的后顾之忧。

2.加快乡镇财政管理体制改革，建立和完善覆盖农村的公共财政制度

在公共管理中，公平和效率从来都是既矛盾又相容的管理目标。我国的财政管理讲求效率，兼顾公平，这在特定的国家发展阶段是不可避免的选择。对公平的忽视或者漠视，导致了在财政支出中与社会公平有关的支出所占的比重较低。财政支出是公共服务和公共物品的资金来源，我国现有的城市偏好的财政制度使得我国公共品分布上存在严重的非均等化问题。公共基础建设影响一个地区的社会管理和经济发展，是地区进步和飞越的基础，因此，这种非均等化的财政体制是成造城乡收入差距的另一体制型障碍。随着我国经济的进一步发展和人均GDP的显著提高，财政体制应该与时俱进，逐渐将财政管理的重点向保证社会公平偏移，加大社会公平的支出在财政支出中的比例。

3.推动农民职业培训，培养新型职业农民

教育公平是社会公平的基础。党的十八大提出了培育新型农民的主张，培训新型农民主要是对传统农民进行职业教育和培训，提高农民的文化素养和职业技能。对农民进行职业化教育也是推动教育公平的有效手段。农村本身教育资源匮乏，不能满足培育新型职业农民的要求，为了解决这个问题，必须加强职业农民教育培训基础设施建设，保证实习有场所、有设备、有工具。此外，农村还可以与中职院校、高职院校加强合作，利用学校资源对农民进行培训。在建设农村信息化设施的基础上，还可以和职业院校联合推行农民现代远程教育，构建农民终身教育模式。

推动农民职业培训，财政投入是首要，政府首先要强化惠农政策，将农民的职业培训费用纳入财政预算，提高人均培训经费标准，增加培训专项，扩大培训规模、提高补贴标准。保障农民培训权益，有法可依，有制度可循是根本。据此，需加强政府监管，把农民教育立法纳入议事日程，杜绝被动的、应付式地职业教育培训。

4.加大农村公共资源投资，完善农村社会保障制度

社会保障是对经济体制阶段性缺陷的有效补充。在农村，由于农村的经济发展受到多个限制条件的制约，农村社会保障体系在保障农民的基本生活方面有着举足轻重的作用，我国政府必须重视在农村社会保障体系建设上的政策设计和资源投入。2014年3月5日，第十二届全国人大二次会议的政府工作报告中也特别提到要建立统一的城乡居民基本养老保险制度。失地农民的社会保障和新型农村合作医疗制度建设是全面解决“三农问题”的重要内容，是加快建设和完善农村社会保障体系的破冰石。我国社会保障体系的完善，特别是农村社会保障体系的建设应着眼于以人为本，敦促公平正义。将维护社会公平作为社会保障制度的基本出发点和基本归宿，唯此，才能真正发挥社会保障制度的社会“解压阀”作用。

5.完善城镇化的制度建设

制定相关土地产权的法律措施，明确公共利益的概念，制定具体的土地补偿款细则，防止农民的合法的土地权益被非法剥夺。加快城镇公共设施建设，实现转移人口和公共设施相配套的建设，使城镇人口的持续增加与城市公用设施、教育、服务、生产和环境相协调，确保社会公共服务体制能够进入良性循环的轨道。从而为城镇扩容，增加新的就业渠道提供前提条件，最终为农民进城就业保驾护航。

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