国企利润分配制度的历史嬗变与模式探索

(福建师范大学经济学院，福州350108)

2014年5月6日，财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》，通知指出，从2014年起，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。［1］这不仅是对党的“十八大”报告中关于提高国企利润上缴比例的政策响应，还为今后进一步完善国企利润分配制度吹响了革命性的号角。

建国以来，我国国企利润分配制度经历了“统收统支制度”、“企业基金与利润留成制度”、“利改税制度”、“含税承包制度”等阶段。2007年《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的颁发，使我国国有企业1993年以来只上缴税收不上缴红利的分配机制成为历史。2013年，国有企业累计实现利润总额24 050．5亿元，同比增长5．9%，但是作为国企的所有者代表—政府，却只能从国企的巨额利润中得到5%～20%的收益回报。

尽管在国企利润分配制度的政策演替中，制度本身不断完善，红利收缴主体不断扩大，红利上缴比例日益提升，然而国企利润分配制度中仍然存在大量红利回流国企、国企红利民生导向仍未确立等问题，这也是近年来学者关注的重点。随着国企利润的逐年增长，寻求一种行之有效的国企利润分配制度的模式成为国企改革的重点。

1 我国国有企业利润分配制度的历史嬗变

1．1 改革开放前的统收统支制度

1978年以前的传统计划经济体制下，我国国有企业是国家财政收入的主要提供者，这一时期我国的国有企业实行“统收统支制度”，国有企业利润、税收甚至折旧全部上交财政，企业的亏损由国家负责弥补，国家供给企业所需的全部资金。这种模式虽然对建国后我国的经济复苏和发展曾经起到历史性的贡献，但是在这样的制度下，直接导致企业没有自主权、发展缺乏动力、缺乏竞争机制等问题。随着改革开放的到来，统收统支制度也走向了历史尽头。

1．2 建立企业基金制度和利润留成制度

从1978年11月起，国务院决定在全国范围内实行企业基金制度，该制度规定，国营企业如果达到8项年度的计划指标，便可从实现的利润中自留一部分的企业基金。由于企业基金的提取取决于完成的难以科学制定的计划指标数和企业职工数，企业基金制度只能起到使企业不断扩张工人数的作用，而不能有效促进国企的生产经营绩效。从1979年开始，国务院决定在国营企业实行利润留成制度。在这个制度下，国有企业的经济利益和其经营成果相挂钩，因此对进一步扩大国企的经营自主权有较大的促进作用，从而改善了企业的生产发展机制。然而利润留成制度在实践过程中也存在明显的缺陷，如难以制定统一的利润留成比例、产生“鞭打快牛”机制等。

1．3 利改税制度的试行

为解决企业基金及利润留成制度的缺陷，从1983年4月开始，国家决定在国有企业实行“利改税制度”，这次改革的内容是把国有企业由向国家上缴利润的形式转换为向国家上缴税收的形式。在这次利改税改革中，实现了国企经营权与所有权两者的相分离，促进了国有企业的自主发展。然而，由于税制设计的不完善和税率定的过高，仍未起到理顺国家与国有企业之间利益分配关系的作用，未达到加强国有企业生产活力的改革目的。

1．4 实行含税承包制度

为了增强国有企业的生产活力，自1988年起，在国企全面实行含税承包制度，即企业在确保上交利润的同时，也要保证完成由国家制定的技术改造的任务，使国企员工工资水平和国企实现的经济利益相结合。这个制度下国家和企业的利益分配关系较为明确，把利益驱动和自我激励以合同形式引进到企业经营中，而且由于企业留利的增长，大大增强了企业的生产积极性，逐步确立了国有企业在市场经济中的法人地位。但是，承包制在实践的过程中仍产生许多弊端，如导致财政收入机制萎缩、企业行为短期化、弱化了国有宏观调控能力。

1．5 实施税利分流制度

为满足国有企业转换经营机制的需求，国企从1994年开始实行税利分流制，即国有企业上交所得税后，再将其实现的税后利润在国家与国企两者之间进行分配。这一制度不但增强了国有企业的自主经营能力，还保证了财政收入的稳定增长。但是，由于当时国企多数亏损，国务院规定了可根据各企业的情况，对部分国有企业实行不上交税后利润的措施。本是国企获得休养生息机会的过渡措施，却成为大多数国企在长达13年时间内不再向国家上缴利润的理由。这不但违背了市场经济中“谁投资、谁受益”的基本原则，而且导致国有企业由于留利过多而过度投资、盲目扩张、重复建设等一系列问题。

1．6 现行国有企业利润分配制度

2007年12月，国家颁发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，规定国有企业上交国家利润的比例根据不同行业分为三类，第一类企业利润上交国家的比例为10%，为资源型特征企业;第二类企业利润上交国家的比例为5% ，为竞争性企业;第三类企业利润上交的比例在3年后定，为军工企业等。这个规定使1993年以来国企连续13年不缴纳税后利润的状态成为了历史。2010年12月，国家财政部颁发了《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，规定要适度提高向中央企业收取国有资本收益的比例，这个规定将于2011年开始施行。比例可划分为四类，第一类企业按其税后利润的15%收取，如中国石化;第二类企业按其税后利润的10%收取，如中国铝业;第三类企业按其税后利润的5%收取，如中国核工业集团;第四类企业免交国有资本收益，如中储粮总公司。2014年5月6日，财政部决定进一步提高中央企业国有资产收益收取比例，从2014年起，国有独资企业应交利润收取比例在现有基础上提高5%，即第一类企业为25%，如中国烟草总公司;第二类企业为20%，如中国石油天然气集团公司;第三类企业为15%，如中国铝业公司;第四类企业为10%，如中国核工业集团公司;第五类企业免交当年应交利润，如中储粮总公司。［2］

综上所述，建国以来我国国企利润分配制度的变迁都是以政府为主导的，为进一步适时满足国企发展需要及协调国家与国有企业之间的利益分配关系而进行的渐进式改革。由于国企在我国经济中的重要地位，国企税后利润的上缴对增加我国财政收入、增强国家宏观调控能力具有很大的推动作用，所以进一步健全国企利润分配制度是十分必要的。从现行的国企利润分配制度上看，仍存在税后利润的上缴比例有待提高，相关的法律制度不健全等不足。

2 国企税后利润上缴国家的必要性分析

2．1 国家享有获得国企收益的权力

国有企业为国家所有，也是属于全国人民的共同财产。根据市场经济中“谁投资，谁受益”原则，国家作为国有企业的所有者、投资人理应享有获得国企税后利润的权力，这样不但符合现代企业制度的要求，而且维护了国有资产的合法权益。在社会主义市场经济条件下，国有企业归全体人民所有的基本要求，决定了这作为一种特殊的产权制度——国有产权制度，也理应遵循产权制度的一般原则。因此，国家理应以利润收缴的形式获得国有企业的投资收益。

2．2 政府承担了国有企业的大部分社会成本

国有企业在进行社会生产同时，也支付了大量的社会成本，而国家政府则是这部分成本的承担者。国有企业的社会成本指的是国企为实现经济功能之外的社会功能及政治功能所付出的成本。这部分社会成本主要体现在:(1)国企内部人员编制和内部组织结构中，占有一定比例的非生产性人员的工资福利支出;(2)随着国企人员规模的扩大，会同时导致社会福利等非生产性支出的增加;(3)国企走出国门为在海外上市而产生的隐性成本遗留于国内。国家承担了这部分的社会成本，自然就应该享有获得国企收益的权力。

2．3 红利上缴有利于克服国企过度投资现象

国企拥有大量的留存收益，内部资金充足，且缺乏产权约束，导致了近几年来国有企业投资过度，亏损事件频发。2011年7月，中铝公司在澳大利亚投资的昆士兰奥鲁昆铝土矿资源开发项目失败，损失了3．4亿元;2011年6月，中国钢铁集团决定暂停在澳大利亚中西部地区价值20亿美元的WeldRange铁矿石项目，该项目的暂停导致了中钢集团的前期谈判投入无法回收，损失巨大;2010年10月31日，中国铁建投资的沙特轻轨项目已完工部分累计亏损34．62亿元，然而预计其项目未完工部分产生的损失也高达6．86亿元，损失总额高达41．48亿元。据相关报告，我国三大石油公司在海外的投资亏损项目数量占了投资项目总数的2/3。拥有大量留存利润的国企盲目投资所导致的投资失误，加之缺少刚性的问责制度，最后使这些巨额亏损几乎都由国家来“埋单”，给全民财富造成了巨大损失。因此，国有企业利润内部留存导致企业过度投资，盲目扩张。［3］

2．4 国企红利上缴有利于矫正垄断企业收入畸高格局

我国国有企业获得的利润在很大程度上属于垄断性收入。根据财政部数据显示，2013年，国有企业累计实现利润总额24 050．5亿元，同比增长5．9%。［4］然而利润构成中，垄断行业占有绝对比例，其中三大石油公司的利润总额达到了3 105．6亿元，占全部国企利润的12．91%，而电信服务业巨头中国移动公司实现利润达1 217亿元。中石油这类的资源性垄断企业，其企业利润的实现并不是由于经营有道，而是通过对关键资源的政策性垄断，消除市场竞争而获得的，其利润收入应该属于全国人民的资源性收益。而电信通讯行业也是如此，它的利润来源于其享有的无线通讯资源，原本应为全民享有的收益却变成了企业的收益。而进一步说，这些国有垄断企业的收益会转化为企业内的员工收入，造成了此类企业员工工资水平远远高于其他企业，造成了社会分配不公。因此，国企红利上缴有利于矫正垄断企业收入畸高格局。

3 国企红利分配制度存在的问题

3．1 大部分红利仍回流国企

(1)资金使用效率低

从开始实施国企利润上缴以来，上缴的这部分红利大多用于国有经济和产业结构调整、中央企业兼并重组专项基金等，只有少量资金用于国家的社会保障支出等项目上，这直接造成了红利分配的内部化，大部分的红利回流国企，为国企囤积巨额资金创造了条件，在有待完善的国企经营制度下，直接导致了较低的资金使用效率。

(2)垄断格局，市场低效率

我国国有企业在国家政府的财政支持和政策倾向下，市场占有率高，大部分的红利回流国企，对进一步增强国企的市场占有率有巨大的推动作用。国企在获得红利后，用于扩大再生产，扩展了经营规模，能够在市场上依靠国家强有力的资金支持在竞争中取得优势，从而市场地位进一步提高，使得国有部分行业的市场垄断格局进一步得到了巩固，不利于我国市场竞争机制的健康发展，造成了社会福利的净损失。

(3)收入分配不公，引致社会问题

在当今的分配政策下，国有企业在国家的政策扶持及财政支持下，获得了巨额利润，除了大部分利润留存于企业，连上缴的小部分红利也仍然回流国企，而这部分资金会转化成国企员工的高薪，形成了收入分配的不公。从国企的属性看，国企的利润应该归属于全体人民，而国企红利的内部化也使这一理论在现实中不成立，作为国企的股东，民众无法获得国企的税后利润，长久之后势必造成社会矛盾的激化，影响社会的和谐稳定。

3．2 国企红利分配的民生导向尚未确立

我国社会保障覆盖面小并且城乡差距大，国家的社会保障制度滞后，并且随着人口老龄化时代的到来，我国的社会保障资金面临巨大压力。由图1所示，2014年国企经营预算支出安排1 578．03亿元中，用于补充社保基金支出的仅有10．42亿元，对于关乎民生的社会保障的作用微乎其微。而现阶段医疗卫生、教育等公共事业基础设施建设仍较为薄弱，对资金的需求量较大，而在现在的国企红利分配制度下，用于公共事业基础设施建设的资金严重不足。由此可见，国企红利分配的民生导向尚未确立。

图1 2014年国有资本经营预算支出项目结构图(单位:亿元)

4 国企利润分配制度的改革模式

4．1 以民生为导向

国有企业是全民的财产，其红利应归全民所有，因此应该实现全民利益的最大化，将其用于社会保障体系中。众所周知，“十二五”期间整个民生领域的资金缺口极为庞大。［5］而我国社会保障项目中支出规模最大的是养老金，随着人口老龄化时代的到来，社会保障资金面临巨大的缺口。根据世界银行的研究，在我国现有制度模式下，据据中国人口结构的演变趋势，从2001年开始到2075年，中国基本养老保险资金的收支缺口将高达到9．15万亿元。［6］国家应该用国企红利来充实社会保障金，提高全社会的社会保障水平，调节财富的分配失衡的状态，促进人民生活水平的普遍提高。

4．2 用于公共事业的发展

我国的公共事业支出存在较大的资金缺口，社会的总体福利仍有待提升，将分红投入如教育和医疗卫生等公共领域为民心所向。教育是根本，只有不断增加教育事业的投入，才能增强人民综合素质水平和知识创新能力，塑造更好的人力资本，从而促进经济的良性发展;医疗卫生方面，我国家庭消费中医疗保健支出较高、国家整体医疗技术水平较低，只有通过红利支持医疗卫生建设，才能切实解决国民医疗困扰、施惠于民。据世界银行报告，若将国企利润的50%纳入国家的财政预算，便可以促使用于教育及医疗卫生事业的支出增加85%。因此应提高纳入国家财政预算的国企利润比例，以促进教育医疗等公共事业的发展，从而提高社会的总体福利。将红利用于公共事业，这不但可以减轻人民因国家公共事业支出不足而导致的经济负担，还可以促进居民消费、拉动国内消费需求而推动国企的发展，同时，这也能扭转我国经济过分依赖于出口和投资的发展局面，促进我国市场经济的协调发展。因此，将国企红利用于公共事业，有助于实现国家、人民和企业的三赢。

4．3 建立国有企业利润分配的强制机制

建立国有企业利润分配的强制机制是完善国企红利分配机制的重要对策之一。第一，应建立健全国企利润分配的相关法律保障制度。建立健全的法律体系能对规范当今社会活动，解决社会问题，保障社会的稳定发展起到积极的作用。而对于国有企业这个在国家经济中起到主导作用的经济参与者来说，颁布一套健全的法律制度是非常重要的。因此，应尽快出台有关法律法规，使国企的产生、发展、运营等环节有法可依，同时对国企利润的上缴和分配制度进行明确规定，为国家分享国企利润提供法律保障，从法律上保障国企的所有者——全体人民的根本利益。第二，在国企内实行强制性信息披露。国有企业是全民所有制企业，具有公共性，所以向公众披露企业的财务等方面的重要信息是国企应该履行的义务。同时，要加强政府审计，提高政府审计的质量和效率。［7］此外，应该把审计的工作重心放在国有企业未上缴利润的流向上。第三，改进国企治理结构、完善国企监督机制。建立健全国有企业的经营激励约束机制，把业绩考核制度和奖惩制度紧密结合起来，综合运用物质激励和精神激励，激发国有企业上缴红利的积极性。［8］应在国企内部设立脱离国企的监督机构，保证监督机构的公共性，从而对国企红利的来源和利润分配的流向进行严格把关，使国企利润分配流向能满足全体人们利益需要。

［1］ 凤凰财经．财政部发文提高央企国资收益收取比例［EB/OL］．(2014－05－07)．http://finance．ifeng．com/a/20140507/12278978_0．shtml

［2］ 财政部．关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知［EB/OL］．(2014 － 05 － 06)．http://qys．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201405/t20140506_1075478．html．

［3］ 陈少晖．国有企业利润上缴:国外运行模式与中国的制度重构［J］．财贸研究，2010(3):80－87．

［4］ 中国日报网:2013年中国国企利润总额约2．4万亿元［EB/OL］．(2014 － 01 － 22)．http://business．chinadaily．com．cn/2014/0122/1374973．html．

［5］ 侯普光，赵公社．改革红利论与国有资产管理体制的完善［J］．理论探索，2013(2):93 －96．

［6］ 陈华，韩丽．基于公平的国有企业利润分配问题研究［J］．理论与现代化，2008(3):58－61．

［7］ 廖添土．国企红利“全民分红”的改革探析［J］．湖北经济学院学报，2012(5):77 －81．

［8］ 朱珍，陈少晖．国有资本经营预算的政策演替与实践效果——基于中央企业PVAR模型的分析［J］．经济与管理研究，2013(7):5－12．