地方财政购买社会公共服务研究及对策建议

【摘 要】随着政府职能的转变和行政管理体制改革的深化，通过建立健全地方财政向社会组织购买服务的机制，将越来越多的社会事务交由社会组织承担，让社会组织成为社会管理和公共服务的主要载体，这是政府管理体制创新的发展方向。从目前的实施情况来看，地方财政购买公共服务推动了服务型政府的建设，增加了社会福利供给，提高了人民生活水平，促进了社会组织的发展，同时也存在一些差距和不足，本文阐述了地方财政购买社会公共服务的主要模式，梳理了存在的主要问题，并就如何推进地方财政购买社会公共服务，提高财政资金使用效益提出了相应的建议。

【关键词】地方财政；社会组织；公共服务

一、地方财政购买社会公共服务的主要模式

1.政府转移和委托

主要是基于社会组织特别是行业协会比较活跃的地方，社会性组织较为规范地承担了政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能和事项。具体可分为两类：一是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项；二是政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。

2.政府采购

主要是坚持公开、公平、公正、竞争、择优的原则，由政府采购中心统一组织实施；将社工岗位按照所属领域及数量划分为若干大项目和标段，由具备资质的注册社工机构选择竞标；由采购人代表与社工、财务、法律等方面专家一同组成评标委员会选择中标机构。政府购买社工服务的方式完全参照政府招投标的程序，体现了一定的公平性和规范性。

3.政府资助

在政府不足以包揽供给的现实面前，探索实行补贴制、项目制等多种资助模式，逐步形成“补对象、补服务、补项目”的公共财政供给方式。补贴制如对老年床位补贴、民办幼儿园分类定级补贴等；项目制指政府直接资助社会公益服务项目，形成政府与民间互动、社会参与和监督的展机制。

二、地方财政购买社会公共服务存在的主要问题

1.政府购买公共服务的动力不足

政府掌握着支配社会公共资源的权力，在运行中会首先求助于行政权力而不是市场机制，缺乏改善管理、提升公共服务质量的动机。另一方面，政府是服务机构，不能以赢利作为其行为的出发点，政府的很多活动无法计算成本，很多结果无法量化绩效，这就使得政府自身重视成本与绩效有一定的难度。这与企业从降低成本、提高效率的需要出发采取外包模式大不相同，因而政府购买服务的动力与企业相比普遍不足。

2.认识上的偏差与惯性思维的作用

人们往往容易陷入公共服务由政府提供，就得由政府来生产的误区，或者从部门利益出发，在惯性思维的推动下，每当增加新的公共服务任务时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，追加开支，其结果是使政府无法走出精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，行政绩效目标难以实现。

3.政府采购公共服务的规模还不够大，覆盖面还不够广

从目前的情况看，地方财政购买公共服务的金额占预算支出的比重不高，规模明显偏小，同时，财政购买服务还远未覆盖社区和民间组织自治、公共事业民营化、政府物业经营等许多方面，在品种和质量上还显得比较单一，在结构和购买方式上也不够平衡。

三、完善地方财政购买社会公共服务的对策建议

1.强化政策引导和支持

（1）财政购买社会服务是政府管理体制创新的发展方向。政府不可能大包大揽社会管理和公共服务，必须改革政府投入方式，推行多元化的公共产品供给模式。这既是政府职能转变的需要，也是加快服务型政府建设的要求。

（2）明确政府的角色职责。政府要从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换，工作重心转移到了解公民公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面。

（3）确立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元共治模式。社会组织是政府的合作伙伴，必须保证社会组织的高度民间化，切忌变相成为政府隶属机构。

2.明确购买范围和事项

根据国务院常务会议精神，要科学制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。除政府根本性职能以及法律、法规、规章规定不得以政府购买方式履行外，其他职能均可以向社会组织购买。其范围包括：一是行业管理与协调职能。包括行业标准和行规行约的制定，行业准入资质资格、行业领域学术和科技成果评审等。二是社会事务管理与服务职能。包括法律服务、宣传教育、专业培训、社区事务、公益服务等。三是技术服务与市场监督职能。包括统计分析、资产项目评估，行业内重大投资论证以及项目的责任监督等。

3.合理确定购买方式

统筹考虑政府的管理目标、法律法规所允许的程度、资金供需、公共服务的特征、消费者群体的素质等，可通过合同外包、公开招标、财政补贴等购买方式。合同外包方式适用用市场规模化的项目，由政府部门会同财政部门，将政府购买公共服务事项及具体要求通过公共信息平台发布，以招标方式确定服务供应方，对于对市场条件不充分的事项，也可采用除招标形式以外政府采购法允许的其他方式购买。当政府需要鼓励社会组织从事特定类型公共服务，吸引更多社会组织从事该项服务，以保证服务项目能够可持续高效运转，可以考虑采取补贴制。当某项服务的个性化需求较强，需要满足不同服务消费者的个性化服务需求，可以考虑采用凭单制。对于一个项目，购买时并非只能选择一种方式，也可以通过同时采用多种方式来购买，如对居家养老就可以采取合同外包、补助、凭单相结合的模式进行购买。

4.强化公共财政预算

（1）设立公共财政支持社会组织的专项财政预算。政府对购买服务的随机性财政划拨转变为制度性的支出，由财政部门编制预算，将公共财政支持社会组织发展列入年度财政预算。也可由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算，财政部门审核安排。

（2）完善使用公益金和财政资金的使用界限及衔接机制。用于购买服务的公益金主要用于新的社会福利项目的培育和扶持，项目一旦成熟则应当纳入财政预算支付体系。健全和完善公益金和财政资金衔接的程序机制，明确衔接的具体程序和责任划分。使用公益金购买公共服务的政府部门应当向有关机关提交项目成熟需纳入财政预算支付的论证报告，经审核批准后正式纳入公共财政预算。

5.加强项目监管和服务评估

（1）建立多元、公正、科学的评估制度体系。评估主体包括财政部门，社会组织，第三方评估组织。评估的基本内容包括社会组织资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果等。评估标准主要包括服务供应方的资质标准、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。评估方式主要包括事前、事中和事后三个环节。同时要建立基于评估效果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式，给予提高社会组织等级等；对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的取消其从事公共服务的资格。

（2）建立健全财务监管制度。社会组织提供服务的资金来源于公共财政，必须对资金使用情况进行必要的监督管理。在财务管理方面，应为受资助组织订立明确的会计账目及记录、财务申报及内部控制的基本要求。社会组织必须具备符合规定的财务内部监督机制，必须由具有合法资质的会计师或者审计师机构做出独立的财务报告。

（3）建立信息公开制度。应当根据政府购买公共服务法律关系特点，制定相应的政府购买公共服务信息公开制度。一是扩大信息公开范围。不仅要公开购买服务的项目、标准、预算等信息，还要公开服务质量、服务内容、资金使用、人员配置等信息，使公众更充分的行使知情权、选择权。二是扩大信息公开主体。明确将受政府资助提供公共服务的社会组织列为信息公开主体，社会组织应当公开其提供公共服务情况、资金使用情况等信息。三是改革信息公开方式。建立信息公开形式多样化体系，采取灵活多样的公开形式，搭建网络平台，举办听证会、论证会、交流会、信息发布会等多种形式，不断增强工作透明度和社会公信力。

6.深化行政管理制度改革

逐步采用非行政手段来指导和引导社会组织重视内部制度建设，制订社会组织自律与诚信建设评估指标体系和建立诚信档案，将社会组织治理的各项制度建设作为政府向社会组织购买公共服务的一个准入条件和评价指标，通过激励性手段引导其内部制度建设逐步走向规范。

参考文献：

[1]石曦.公共财政向社会组织购买公共服务的问题与对策.江苏商论理，2013（11）

[2]王清，琚泽钦.政府购买公共服务创新研究[M].科学决策，2010（4）

作者简介：

李晗美（1973-），女，陕西人，工作单位：内蒙古自治区人民政府国有资产监督管理委员会。