社区居委会工作绩效的综合模糊评价研究

□王鉴

作者：中央党校政治与法律教研部行政管理专业研究生

社区作为城市社会管理的根本,是实现城市社会优良秩序的基础。本文为寻求加强社区治理和促进社区自理的最佳结合，提出了社区居委会绩效评估的构想。建立了社区居委会工作绩效评价指标体系，并运用层次分析理论确立了各指标体系的权重，提出了社区居委会工作绩效的综合模糊评价模型，该模型有效的实现了对社区居委会工作的综合评价。

一、引言

我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。自2000年11月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发 〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》下发以来，城市社区居民委员会在搞好城市管理、密切党群干群关系、服务居民群众、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。2013年11月15日中共中央十八届三中全会全文制定了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：其中提到创新社会治理，必须创新治理体系，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面的参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

20世纪80年代，西方国家为应对政府出现的效率低下问题普遍采取了以公众责任和顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施，在改进政府管理方式、提升政府管理能力方面取得了重大进展。［1］本文为寻求加强社区治理和促进社区自理的最佳结合，提出了社区居委会绩效评估的构想。科学的绩效评估体系有利于组织明确重点任务、纠正偏差、从而产出优秀的业绩。社区居委会建设工作绩效评估体系，对完善组织建设和解决现实困境有重大意义。

二、社区居委会绩效评估的内涵与评估原则

（一）社区居委会工作绩效评估

我们认为，城市社区工作绩效评估就是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判，对社区管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。城市社区工作绩效评估包括两个方面：

第一，外部责任性评估。居委会工作绩效评估坚持公民为本原则，指标体系设计聚焦于公民关注的客观效果，评估结果公开化并接受社会问责和监督；社会组织独立对居委会进行评估。城市社区居委会是社区服务的供应者，根据社会发展的要求和社区居民的需要提供有效的社区服务是社区居委会最为重要的职能，因而对城市社区自治范围内管理活动绩效进行评定，也就是对社区服务确定质量和价格标准。

第二，内部控制性责任评估。我国的社区居委会绩效评估更多着眼于内部控制，“保障政令畅通”、“提高执行力”等等，成了绩效评估的主要目标。这里主要表现在两方面，首先是上级基层政府主导评估和公民参与不足。早期的绩效评估完全是上级基层政府主导、政府实施，结果“内部消费”，对社会和公民完全封闭。目前的绩效评估的积极变化是强调公民介入，主要以满意度测评或社会评价等形式为主。总的来看，公民作用还限于部分环节的“部分参与”而非“全程参与”，社区居民属于被动的“信息供给者”而非“信息供给与决策共享者”，而且在整个过程中，公民的发言权和决策权依然有限。其次内部控制表现为评估的“单向性特征”，主要指社区工作的绩效评估主体往往是上级基层政府，上级政府往往制定指标体系、评估、结果的环节，搞得社区居委会无所适从。由于忽视社区居民、社会、媒体对绩效评估的监督，我国的社区绩效评估具有了对人不对己的“手电筒式评估”的特征，成了基层政府主管部门乐于享用的居高临下的权力，而非对公民和社会承担责任的机制。［2］

（二）社区居委会绩效评估的一般原则

1.社区自治导向

社区居委会是居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，这是宪法和《居委会组织法》明确规定的。当前时代背景下，居委会主要职责是鼓励社区居民参与到社区公共事务当中，以实现社区自治的根本目标。因此，实现科学的绩效评估，必须以明确社区居委会职能、以社区自治为目标为前提。

另外，根据《城市居民委员会组织法》，从居委会职责、居委会权力来源、居委会财务制度等方面界定社区自治导向内涵。［3］

第一，从职责上看，现阶段的居委会依然不同程度地承担着大量基层政府职能部门的任务，主要包括宣传我国相关法律，进行社区民主选举，维护社会治安；协助上级基层政府完成相对应的任务；做好与社区公民之间的沟通，及时公开信息并向政府反映居民心声。

第二，从权力来源上看，是由社区公民选举出来自治组织。按照我国相关法律的规定，社区居委会组织机构的产生方式由所在社区内的所有年满十八周岁以上的社区居民直接选举产生；社区居委会应该在全体社区居民会议上向社区居民做报告，汇报一定时间段内社区的所有事项；居民会议可撤换和罢免对不负责的社区居委会成员。

第三，从财务制度上看，居委会的收入主要来自于三方面，即“政府拨付，用于行政开支；向本居住地居民和单位筹集，用于公益事业；居委会兴办的有关服务事业。”另外，组织法还对社区居委会财产的归属问题作了评议，即社区居委会享有对其财产的拥有权，其余任何部门、组织和个人不得恶意侵犯。

以上界定通过对城市基层政权行为的清晰限定来保障居委会等自治组织的自治性质。它是城市基层群众自治性组织发展的法律保障，也意味着城市社区绩效评估的自治导向是有据可依的。

2.公民参与导向

公民参与绩效评估，是建立在公民角色的重新定位以及对公民主体地位基础上的。正如奥斯特罗姆所说“在今天，我们必须重新界定公民的作用了。他们已经从政府服务被动的消费者变成了创造社区性格的积极活动者。这意味着公民已经成为其社区管理的一部分，他们承担着社区管理的责任，而不是单单消费社区服务，或站在社区、政府的对立面。”［4］可以说，公民越成熟，公民社会的力量越能发挥出来，公民参与社区公共事务的积极性就越高。

公民作为评估主体，明确了居委会绩效评估的价值理念，可以直观地体现评估的满意度特征，通过这样这种评估机制，可将理论与现实结合起来，可以增加评估模式的社会关联性。美国学者马克霍哲先生非常重视公民在绩效评估中的主体作用，他认为：“只有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估——即参与让政府机构对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责这样的评估过程，上述的多重目标才能实现。”［4］2公民参与式绩效评估体现了新公共管理理论的核心原则

它凸现了服务至上、顾客至上的管理理念，强调政府是公共服务供给者 “在制定和执行公共政策时必须要接受公民服务需求，致力于培育公民之间的信任合作关系”。这种理念会提高居委会的信任力，并使公民积极参与到居委会工作中，从而提高居委会的绩效水平。

3.评估主体多元化导向

从我国当前的实际情况来看，对于居委会工作的绩效评估可以采用主管部门、专家学者、和公民等主体开展社区居委会工作的评估工作。［5］

主管部门。在我国，社区居委会是自治性群众组织，但一般受上级基层政府的监督。上级主管部门对居委会工作的服务内容、服务对象和服务质量制定统一的标准，并依据此标准对居委会进行评估。尤其是在现今我国的政治体制框架下，主管部门的监督和指导作用尤为突出。所以，从政府角度出发，对社区居委会工作绩效进行评估可以促进社区的和谐发展，更有利于促进社会的协调发展。

专家学者。通过专家学者们的调查研究工作，可以对社区居委会的目标、运行和效果进行科学的测定和判断，从而在理论层面上进行学理上的把握。实际上，在现实中专家学者始终对社区建设发挥着重要的推动性作用。专家学者通过采用科学的调查、统计、决策方法，可以对居委会工作过程中所碰到的问题提出合理化建议。特别是公共管理领域的专家学者通过吸收国外的先进理论，经过自身多年的理论和实践探讨，可以对我国的社区居委会工作提出合理化对策建议。因此，从理论和方法的学理角度出发，对社区居委会的绩效评估走上更加科学化、专业化之路。

社区居民。社区居民是判定居委会服务质量和水平的最直接、最重要的评估主体。通过享受社区居委会提供的支持与服务，居民可以获得比其他评估主题更经验性的评估材料。居民通过参与、享受社区居委会的服务，对于居委会的效率、质量、服务水平有了相对于其他评估主体来说更感性、更丰富的认知。所以，从服务接受方的角度出发，评判居委会可以说更能反映出其存在的各类问题。

三、社区居委会工作绩效综合模糊评估模型的构建

（一）建立社区工作绩效评估指标体系

本文参照德尔菲法来确定城市社区居委会工作绩效评估指标体系的构成及其权重的分配。与德尔菲法不同的是，这里的专家团体不是传统的德尔菲法中规定的都是水平较高的专家人士，因为城市社区居委会绩效评估客体具有特殊性，所以评估主体要包括：各社区内的人大代表、政协委员，社区党组织负责人，社区居委会全体成员，部分社区成员代表和社区协商议事会成员，具体名单由各社区拟定。［6］

为使城市社区居委会工作绩效评估指标体系尽可能的科学、合理、全面，笔者依据了政府绩效管理的评估指标体系。从设计绩效指标基本思路看，有目标导向型、结果导向型、业绩导向预算机制型、平衡计分法等四种基本类型。［7］本文的社区居委会工作绩效评估指标体系主要以结果导向型为依据，并设置了三个一级评估指标：

第一、管理指标。根据《宪法》、《居委会组织法》的相关法条规定，社区居委会是一个自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，所以管理指标是围绕社区居委会的自我管理、自我运行来设置的。具体指标要素包括居委会组织、制度建设，财务、预算制度建设，人力资源素质培训，自筹资金情况等四个方面；

第二、服务指标。新公共服务理论认为：“对于政府而言，他们现在的主要任务不是去控制或者引导社会发展的新的方向，而是要利用手中的权力来帮助公民表达其诉求并且满足他们对共同利益的诉求。”所以本文在指标体系设置的时候强调社区的服务意识，注重优化社区的服务能力。所以具体指标分为社区基础设施建设、环境卫生服务水平、文娱活动开展情况、社区治安状况、社区再就业服务指导和医疗应急服务等六个要素；

第三、效率指标。卓越教授认为“效率讲求投入与产出的关系，但绩效不仅要求效率的数量指标，而且要重视服务质量品味，质量与公民满意是密切联系的，公民满意度就是质量高低的重要指标。”所以，在效率指标设置时主要以公民满意度为基础，具体分为居民对居委会人员工作态度满意度、对居委会工作速度满意度、对社区服务便利程度满意度、对社区环境的满意度、对社区开展活动的满意度等五个社区居委会工作绩效评估体系要素。

表1

（二）运用AHP确定评估指标权重指标权重反映了个评价指标在评价模型中的相

对重要程度。本研究采用层次分析法（AHP）计算评价指标权重。［7］层次分析法通过专家给各因素的相对重要性以及对一些评价因子进行评分即可确定评价指标的权重，实现定性指标定量化。本研究具体操作步骤如下:

第一，组建评估小组，该评估小组主要负责对所调查内容各要素之间的关系进行评估。请每位专家分别根据(9，7，5，3，1，1/3，1/5，1/7，1/9)的指标重要性标定值依次构造了判断矩阵。

1－9标度及其描述

表2

第二，层次单排序和一致性性检验，层次单排序是根据判断矩阵计算，相对于上一层因素而言，本层次与之有联系的因素的重要性次序的权重，它可以归结为计算判断矩阵的特征和特征向量，即对判断矩阵B，计算满足BW＝λmaxW的特征根和特征向量，并将特征向量正规化，将正规化后所得到的特征向量W＝(W1,W2,…,Wn)T，其中Wn＞0，作为本层次元素B1，B2，…，Bn对于其隶属元素Ak的排序权值。［8］

1.一级指标权重的确定

①确定目标A和评估因素B

A＝社区居委会工作的绩效水平；

B＝（B1，B2，B3）；

②构造A-B判断矩阵如下，（i＝1,2,3），判断矩阵的构造可采用专家调查法。通过两两比较，对同层次指标之间对上一层指标的重要性进行评判，在采用1-9标度法来赋值，就构成了如下的判断矩阵。

A－B摇判断矩阵

表3

③计算重要性排序

然后对向量WA＝（WB1,WB2,WB3）T作归一化处理后得到所求特征向量：

WA＝（0.4，0.4，0.2）

λmax＝1.2599×0.4+1.2599×0.4+0.6299×0.2＝3.0139

④一致性检验

C.I.＝(λmax-n)/(n-1)

所以C.I.＝（3.0139-3）（3-1）＝0.0278

C.R.＝C.I./R.I.当n＝3时R.I.＝0.52

C.R.＝ 0.0726/0.52＝0.0534＜0.1因此数据的一致性很强，所设定的值是可以接受的。

2.二级指标权重的确定

二级指标相对于一级指标的重要性，即权重的确定与上述一级指标权重的确定过程相同，所以这里省略计算步骤，只罗列结果，如下：

B1－Ci判断矩阵（i＝1，2，3）

表4

第三，层次总排序。取专家的指标权重值的平均值，得到了各指标的最终权重大小,即各模式的重要程度。表5就是指标层相对于总目标的总排序，综合评估指标权重即为所求,因为层次总排序是三级指标相对于目标层的权重，因此在这里要精确到小数点4位数。表中的各指标特征向量就是城市社区自治绩效评估指标权重。

（三）构建社区居委会工作绩效模糊综合评估模型

从上述所建立的社区居委会工作绩效评估指标体系中可以看出：一，城市社区居委会绩效评估指标体系有3个一级指标即管理指标、服务指标、效率指标组成。二，管理指标包括居委会组织、制度社区居委会工作绩效评估体系中各指标相对于总目标的权重建设，财务、预算制度建设，人力资源素质培训，自筹资金情况4个二级指标；服务指标包括社区基础设施建设、环境卫生服务水平、文娱活动开展情况、社区治安状况、社区再就业服务指导和医疗应急服务6个二级指标；效率指标包括居民对居委会人员工作态度满意度、对居委会工作速度满意度、对社区服务便利程度满意度、对社区环境的满意度、对社区开展活动的满意度等5个二级指标。但无论是一级指标，还是二级指标，都是定性指标，虽然通过AHP建立的评估指标体系确立的各个指标权重是量化了的数字，但是在对社区居委会工作绩效评价时，大部分是定性问题，而且综合考虑所有指标来确定社区居委会工作绩效水平时，一般难以用精确的数值来直接评分，评委们只能给出模糊性的概念如“好”、“较好”、“一般”等。因此，我们可以运用模糊数学方法，对这些模糊概念做出恰当的描述，并综合各方面因素对社区居委会工作进行全面分析，最后得出量化结果，这就是模糊综合评估法。

表5

1.建立评估因素集

在进行模糊综合评估时，首先要建立评估因素集。这里评估因素集有三个，即构成社区居委会绩效评价的三个因素为A＝（B1,B2,B3）。评估因素集A分别对应着管理指标（B1）、服务指标（B2）、效率指标（B3）。 其中，B1=（C1,C2,C3,C4）,B2=(C5,…C10),B3=(C11,…C15)。

2.建立评语集

根据社区居委会工作绩效评估的要求，把各评估指标的评估值分成“优秀”、“良好”、“一般”、“差”、“很差”等四个等级，构成评语集V=（V1，V2….Vm）。

3.确定评估隶属矩阵

评估隶属矩阵可以通过对评委评价的数据统计得出，具体做法如下：编制表6《社区居委会工作绩效评估表》，在表中每项评估指标的评语等级中，同意的打（√）。经统计后，填入评语等级的频数分布表(表7)。

4.评估结果总结

表6 社区居委会工作绩效评估表

表7 评语等级的频数分布表

通过数据统计和模糊综合评估计算，可以得出社区居委会工作绩效评估结果，可用表8来表示评估结果。

表8 综合评估结果

通过表中评估结果的具体数值，可以得出被评估的社区居委会工作绩效水平，根据模糊综合评估的最大隶属度原则，占有最大数值的百分比对应的评语集为社区居委会工作绩效水平。

四、结论

本文提出的社区居委会绩效评估模型和评价方法，对城市社区居委会绩效评价工作有一定的参考价值，同时本研究也是一项持续工作，后期准备选取典型社区对此评价体系进行再验证，以确保此体系的科学性与操作性。

［1］蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析,人民大学学报，2002(5):93-100.

［2］周志忍.我国政府绩效评估需要思考的几个问题［J］，行政管理改革，2011,（4）:37-41.

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［4］陈玲玲.政府绩效评估中的公民参与分析［J］，改革与开放，2009(7):33-35.

［5］宋跃飞.社会工作机构评估制度建构问题研究——基于绩效评估的视角［J］，社会工作，2010(1):30-33.

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［7］杜刚.管理数学基础——理论与应用［M］.天津:天津大学出版社，2003:53－55.

［8］魏娜.中国城市社区建设中的问题及其理性思考［J］.新视野,2002,(2):58.