城镇化背景下保障性住房融资模式研究

皮二英

摘要：住房保障是政府为解决中低收入人群住房问题而实行的一种社会保障制度，是体现社会公平，维护社会稳定的重要保证。目前，随着我国保障房建设目标的不断提升，我国保障房的资金缺口也越来越大，为保障保障房建设健康平稳有序发展，迫切需要寻求突破资金瓶颈的多元化融资途径。对保障房融资现状进行了总结，分析了保障房融资中存在的问题，最后提出了多元化保障房融资模式的构建设想。

关键词：城镇化；保障性住房；融资；多元化

中图分类号：F83

文献标识码：A

文章编号：1672—3198（2014）10—0114—04

构建和谐社会的重要内容之一就是解决群众的住房问题。近年来，城市化进程逐步加快，对保障性住房的需求也是增长迅猛。但资金瓶颈是制约保障房建设的主要因素，也是实现居民住房保障的关键。保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。社会保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅。目前我国住房保障体系主要包括五个部分——经济适用房、廉租房、限价房和政策性公共租赁房、棚户区改造房。

市场中租赁和收购行为均需要大量资金支持。为解决现阶段保障房建设覆盖面窄，建设进程慢的问题，应该破处保障房建设中的资金难题，形成可持续的资金来源。如何利用金融手段来加快保障性住房建设，推进保障住房体系日趋完善，已经成为当前非常迫切的问题。

1保障房融资现状分析

“十二五”政府工作报告明确提出：“重点解决城镇中低收入家庭住房困难，切实稳定房地产市场价格，满足居民合理住房需求。一是进一步扩大保障性住房建设规模。今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，改造农村危房150万户。重点发展公共租赁住房。中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元。各级政府要多渠道筹集资金，大幅度增加投入。抓紧建立保障性住房使用、运营、退出等管理制度，提高透明度，加强社会监督，保证符合条件的家庭受益。”

由于保障房具有公共物品及外部性等经济学属性，因此保障房融资与其他房地产融资存在很大的不同。具体表现为融资渠道选择上更多依赖于内源融资，即政府的资本金补助；在融资方式上更偏好于债权融资，在债权融资中又主要依赖来自国有银行等金融中介机构的贷款，而尽管鼓励私人资本介入，但股权融资比重仍然偏低。

目前我国制定的《廉租住房保障办法》中，明确了五条廉租房资金来源的渠道，然而从各地保障性住房发展的实施情况来看，目前的主要资金来源是各级政府的财政支出、住房公积金增值收益、以及一定比例的土地出让金收益。这几项就占了保障性住房建设资金的近70%（如图1所示）。

1.1财政预算安排专项资金

为了保证保障性住房制度的顺利实施，在保障房建设中，我国明确规定各城市要以财政预算资金为主，进一步明确了保障性住房的性质，为保障性住房的资金来源提供了有力保证。政府预算资金包括各个省市财政预算安排中用于保障性住房保障补助的资金，中央预算内投资中安排的补助资金，中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金。政府预算资金实行专项管理、分账核算、专款专用，资金拨付上实行国库集中支付。例如在建设部要求的实现“十一五”期末廉租住房保障范围扩大到城镇低收入住房困难家庭，解决近1000万户住房困难，年均需要资金500亿元，而2007年实际供应中地方财政安排的廉租住房补贴和建设资金仅为77亿元。如此大的缺口意味着以现有政府财政为主的模式投资保障性住房建设，必将面临很大的挑战。

1.2住房公积金增值收益

我国政府明确规定，各级政府必须按照《住房公积金管理条例》来分配其在保障房的项目预算，住房公积金在保障房的建设中，主要将“住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额”这部分费用作为资金来源。由此看出，住房公积金增值收益实际上是保障房建设资金来源的必要补充。结余的那部分，便可以用于保障房的建设。由于我国巨额住房公积金沉淀资金保值增值困难，在很大程度上制约着住房公积金增值对保障性住房建设的保障作用。一般情况下有限的公积金增值除去支付风险准备金以及公积金管理中心的管理费用外，剩余的资金有限，不能为保障性住房建设提供有效的资金补助。

1.3土地出让金净收益

土地出让金是地方政府重要的财政收入之一，这部分资金能成为保障性住房融资来源的重要渠道，是因为其具有收益丰厚、专款专用的特点。例如2007年的国务院24号文件在针对廉租房的建设中明确提出“各地在廉租房建设中，可以运用高于或等于10%的土地出让净收益，并且情况不同，比例也可以适当调整”。由此看出，土地出让金净收益是作为保障性住房资金来源的有效补充。但是目前我国大部分城市并没有将土地出让金应用于保障性住房的建设中，因为在地价高昂的城市或地段建设廉租房，若拿出土地出让金进行投资建设，就会导致政府失去一部分财政收入，反而起到了反作用，无法缓解房地产市场竞争激烈的局面。因此，为了使保障房项目顺利开展，不仅需要加大中央的财政投入，更需要地方政府予以配合，加大执行力度，这样才能确保土地出让金净收益有效地作为保障性住房建设的资金来源。

2保障房融资问题

由上节保障房融资现状分析我们可以看出，目前的保障房建设主要资金来源单一，难以保证保障房建设健康有序地进行。根据2011年我国保障性住房建设的任务和目标，十八个省市和地区大约需要建设保障房逾600万套，所需建设资金将近6600亿元。而根据调查，各地方除了海南省，资金缺口都在100亿元以上。黑龙江作为人口大省，计划建设83万套保障房，所需资金达811亿元。调查发现，这些省份和地区的资金缺口总额度超过4000亿元，其中黑龙江、湖南和湖北成为资金缺口最严重的三大省份。巨大的资金缺口给政府带来巨大压力，财政的支持远远满足不了巨大的资金需求。然而，当前的资金来源主要依靠中央支持，渠道非常单一，这就需要中央政府从多个渠道完善保障房的融资，吸收商业资本投资到建设中来。一些地方政府已经积极探索多元化的融资渠道，如陕西政府和当地企业联合设立的“陕西省保障性住房建设工程有限公司”、北京市积极发展使用公积金贷款购买保障性住房、以及上海市政府与商业保险公司共同开展对公租房建设投资，其联合中国太平洋保险公司，开设商业保险投资的合作试点，募集资金达40亿元人民币，覆盖保障房面积约50万平方米。这一系列具体措施都为弥补保障房建设的资金缺口提供了必要资金补充。

根据以上研究分析得出我国现阶段保障房融资存在以下几个问题：

2.1公共财政支出仍然不到位

根据上述分析，虽然政府财政投入力度不断增加，但是比例远远不足以满足建设要求，仍然以公共项目收益以及土地出让金净收益为作为融资主要来源。在市场经济大环境下，公共项目收益和土地出让金收益直接受市场变动影响，尤其是稳定性较差的房地产市场，因此，难以将其作为保障性住房建设资金的长期稳定的来源。比如2008年厦门的土地出让净收益约为50亿元，然而2007年还是300亿元，这是由于政府土地流拍造成的，归根到底是房地产市场不稳定，可是厦门市政府并没有根据市场变动调整计划，仍坚持2007年的趋势，直到2009年第一季度的土地出让收益只有300万元。不够稳定的资金来源使得保障房资金面临很大的困境，所以住房保障资金的来源应该以公共财政为主要渠道，从而增强资金来源的稳定性。

2.2保障房融资方式仍比较单一

目前我国保障房的资金来源主要包括：政府财政投资、住房公积金增值收益以及土地出让金净收益。这三部分主要以政府作为支撑，虽然资金稳定，但难以在数额上满足。并且在其他融资渠道方面，商业银行的贷款也是来源的主要方面，但是随着贷款数额的逐渐增加，也伴随着财政压力的加大，很可能给政府带来债务风险。虽然各级政府在积极引导社会资本投入保障性住房建设，但并没有形成一整套的体制机制和模式，也都在摸索阶段。实践中，银监会对商业银行支持保障性住房建设态度是积极的，但支持方式也主要是项目贷款，还没有形成各种金融衍生品，合作层次并不深入。国家规定，在发行债券、票据方面，重点将企业债和地方债投入到保障房的建设资金中，但有的城市资源和资产相对分散，带来资产总量偏小、经营性资产不足，使融资规模和经营性收入很难满足发行条件而难以融资，造成融资模式不够多元。

2.3难以获得社会资本的青睐

保障性住房在性质上是福利性质的，其建设和开展不以盈利为目的，而且是一项长期数额巨大的工程。从投资角度看，回报率较低。如南京市在2011年提出运用信贷方式将社保基金投资于保障房建设，然而回报率还不到6%。这是因为，政府建设保障性住房，在出售价格方面，不以商品房为导向，其价格不由资本市场决定，而是政府根据惠及对象的水平来制定价格，通常出售价格比较低，然而建设成本较高，因此难以获得与商品房媲美的巨额利润，甚至零利润。社会资本往往在市场机制的驱动下，追寻投资的利益最大化，这类投资对象的风险小、回报率高，并且由于保障房的建设周期长，资金难以有效周转，这就大大削弱了社会资本投资保障性住房的积极性。当遇到通货膨胀时，投资主体可能会面临着利率和市场的双重风险，因此，社会资本缺乏对保障性住房的投资积极性。

2.4缺乏保障性住房融资的配套机制

西方发达国家的保障房建设之所以得以顺利开展，不仅仅是因为资金上的满足，更重要的是具备完善的一系列配套措施。如政府对投资主体实行优惠的财税政策、相关的资金补贴，只有以此作为融资保障，才能刺激各界资本投资的积极性。我国的保障房制度是在改革开放后慢慢开始发展起来的，各项措施和机制还在摸索，尚未构成一套成熟的保障机制。在风险规避、立法等层面还存在一定缺陷，缺乏相应的担保机制。作为保障房担保的一些企业刚刚起步，不具备较大规模，同时发展也不尽成熟。并且，当前我国的住房置业担保公司只在注册地开展业务，使其遇到风险后难以得到分散。

2.5法规制度不够规范

我国有关保障房的法律法规只有住建部等相关部门颁布的规章及规范性文件，并没有法律条文，难以满足发展需要。首先，缺乏政府对保障性住房在土地划拨、资金支持、金融管理以及政策优惠方面的制度约束，在保障性住房的目标对象、惠及标准、开展计划以及资金和运营方面的法律界定尚未清晰，存在很多不确定因素；其次，不尽完善的保障房的运行机制。例如公共租赁房属于相对较新的一种类型，只租不售导致房屋产权及其建成后的维护管理问题尚未明确。我国出台了多项有利于公共租赁房融资的政策，然而实施过程中，很难根据具体政策来执行，究其原因，还是没有相关的法律法规作为保障，从而使得公租房的建设资金仍然得不到有效解决；再次，在保障性住房政策的开展建设中，需要各部门之间积极配合、相互协调，但是我国政府在这方面的工作中没有制度体现。保障性住房建设和管理主要涉及发改委、住建部、国土资源部、财政部等部门，当前住建部是承办我国保障房建设的重点部门，然而与各部门之间难以在第一时间有效沟，这就增加了保障房工作开展的难度，阻碍了保障房的顺利发展。

3多元化保障房融资模式的构建

由上文保障性住房融资问题的分析可以看出，向中低收入人群提供“准公共品”的保障房项目需要多元化资本的参与，这也是创新保障性住房融资模式的重点所在。当前我国保障房的发展仍在初级阶段，其盈利也并不可观，所以无论是向低收入者提供廉租房还是向中等收入者提供公租房，都需要政府提供土地、担保及资金等方面的支持，在此基础上，打破现有的财政主导型融资模式，借鉴国外融资经验，创新传统保障房融资模式，鼓励社会资本参与保障性住房投资。根据保障房项目投资与经营的特点，可考虑采用PPP、BOT、REITs等多元化融资模式。

3.1PPP模式

PPP（Public Private Partnership）模式即公私合作关系，它的本质涵义是公共部门和私人部门通过正式契约而建立的一种长期合作伙伴关系，从而实现资源优化、风险共担、利益共享的合作机制。保障性住房融资引入PPP模式，可以缓解资金的不足，同时还可以发挥私人部门的管理及运营优势，通过公私合作，提高保障性住房的服务水平。这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。由国外实施PPP模式来看，PPP模式的主要运作思路是：政府通过招投标与中标单位（即PPP项目公司）签订合同，然后由PPP项目公司负责筹资、建设及运营，其主要的运作模式如下图所示：

我国有实施PPP模式的成功经验。如“鸟巢”主会场、北京地铁4号线等项目对PPP模式的成功应用及目前在上海、北京等地开始的采用PPP融资模式为公共住房筹资的政策构想及初步尝试，为我国保障性住房项目采用PPP模式奠定了实践基础。

3.2BOT模式

BOT（Build Operate Transfer），就是建设（build）、经营（operation）、移交（transfer）的过程，即“建设-运营-移交”方式。它的实质是一种特许权，是一种特殊的投资方式，是PPP模式的主要方式之一。主要是指政府通过特许权协议，将项目授予投资人，由投资人投资、建设；项目竣工后，投资人按特许权协议收回投资及回报后将项目移交给政府。

BOT模式的基本思路：由发起人从一个国家的政府或政府所属机构获得某些项目的特许权，然后由其独立或联合其他机构（如：建筑商、运营商、保险机构等）组建项目公司，由该项目公司负责这些项目的融资、建设、管理及运营等，特许期内，项目公司可以通过运营该项目赚取利润，特许期结束后，项目公司要将项目无偿的移交给政府，由政府进行管理。BOT的运作模式下图所示

我国已有实施BOT模式的成功经验。目前，我国已有多个项目（如安徽芜湖电厂、河北唐山热电项目、海南东线高速公路等）都是利用BOT方式建成并营运，这为我国保障性住房建设融资采用BOT模式奠定了实践基础。

3.3REITs模式

REITs（Real Estate Investment Trusts）即房地产投资信托基金。是一种专营于房地产投资项目的投资基金，产生于20世纪60年代的美国，它是通过公开发行股票或受益凭证等筹集众多中小投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例（多数国家规定的比例为不低于90%）以股息、红利等形式分配给投资者的一种信托基金。

目前，我国许多学者提出了很多关于REITs融资模式的运作路径，但是到底采取哪一种运作模式还没有明确的定论。根据国外的成功经验及我国目前保障性住房的实际情况，制定我国保障性住房的REITs融资模式流程图，如下图所示：

我国信贷资产证券化已有五年的发展历史，政府相关部门也颁布了许多房地产金融方面的行政法规及行政管理条例，如2007年初更新的《信托公司管理办法》及《信托公司集合资金信托计划管理办法》等都对我国实施房地产投资信托基金起着积极的指导作用。因此在现有的法律法规框架下，实行REITs是具有操作空间的。但如何将其引入保障性住房项目中，还有待进一步的研究讨论。随着我国金融体制的改革，可供选择的社会参与融资模式会越来越多。由此，我们可以初步构建出保障房多元化融资模式（如图5所示）。

可以看出，将公共资本与私营资本相结合，多渠道创新融资机制，既可有效缓解保障性住房建设资金困难，又能降低住宅开发成本，保证融资主体能够有稳定、低风险的收益。对于参与保障性住房建设的开发商，应按照有关信贷要求积极完善信用结构，为市场化融资创造条件，并在保障性住房土地供应、投资补助、财政贴息、融资、税费等方面出台优惠政策。另外，鼓励保险资金、社保资金以各种形式进入保障房建设领域，解决过度依赖政府投入和银行风险高度集中等问题，提高资金利用效率和保障性住房建设效率。

4结语

大力发展保障性住房，使社会公众尤其是低收入人群获得适当的住房，实现“居者有其屋”的美好愿望成为社会各界都基本达成的共识，也成为政府不可推卸的责任。随着我国城镇住房保障体系不断完善，公共财政投入大幅度提高，但是作为保障房体系建设中最重要的要素，资金已经成为当前制约我国保障房健康发展的主要瓶颈。在不断增大的保障性住房资金需求面前，当前的融资模式还基本停留在政策性资金的支持上，市场性主体的资金参与较少。因此，如何有效打破现有的财政主导型融资模式，不断创新市场化融资模式，把大量社会资本引入到保障房领域，具有十分重要的现实意义，也是今后保障房建设融资工作的重点所在。

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