减小改革“内轮差”

钟君

伴随着改革进入深水区，改革的“内轮差”效应凸显。当前，唯有不断深化改革，加大社会建设投入，推进社保就业、医疗卫生、教育、住房、公共安全等基本公共服务的供给均等化，使其与社会主义市场经济体制的原则和要求相适应，才能最大限度地避免改革“内轮差”带来的负面效应，更好地防范社会风险。

改革“内轮差”效应

“内轮差”是指车辆转弯时内前轮转弯半径与内后轮转弯半径之差。由于“内轮差”的存在，车辆转弯时，前、后车轮的运动轨迹不重合。在行车中如果只注意前轮能够通过而忘记内轮差，就可能造成后内轮驶出路面或与其他物体碰撞的事故。所谓改革的“内轮差”就是指经济改革与社会改革不同步，社会改革滞后于经济改革，社会结构调整滞后于经济结构调整。

改革的“内轮差”效应导致中国的经济增长在现实层面上陷入一种怪圈：“即使经济有一个较为快速的增长，但社会中的大部分人不能从中受益；如果没有一个较为快速的经济增长，社会中大部分人却会从经济停滞中受害。”改革“内轮差”效应内在体现为经济社会发展不协调，社会结构的变动滞后于经济结构的变动。具体来说，社会结构与经济结构的不匹配体现为就业结构、城市结构、社会阶层结构、人口结构、家庭结构与产业结构、消费结构的不匹配。改革“内轮差”的后果在于使贫富差距由经济领域扩展到社会领域，社会成员在经济资源方面的差距扩大为在社会资源方面的差距，相当一部分社会成员在经济改革中经济利益被剥夺之后，由“单位人”变成“社会人”，跌落到社会生活领域，又因为社会保障等机制的不到位而缺少相应的社会补偿，从而加剧了社会阶层的结构性断裂，加深了社会风险发生的程度。

改革“内轮差”产生的原因主要有：第一，改革之初，在“效率优先，兼顾公平”发展导向下，过于追求经济增长速度，把应该配置到社会领域的资源和机会也配置到经济领域中。2006年，十六届六中全会提出发展要兼顾效率和公平。近年来，尽管中国在社会建设和公共服务领域的投入已经有比较大的增长，但与当前世界上的发达国家，甚至与一些发展中国家相比还有比较大差距。第二，计划经济体制向市场经济体制的转变并没有带来社会体制向适应市场体制的方向转变。一是计划经济体制时期的一些已经不合乎时宜的体制没有从根本上得到改革，如户籍制度、财政体制、就业制度、社会保障制度等；二是与市场经济体制的原则和要求相适应、相匹配的社会体制没有得以及时建立和完善。第三，社会公共产品的过度市场化改革延误了社会改革的时机。

但是，中国经济社会发展不协调，社会结构滞后于经济结构，改革“内轮差”产生的根本原因在于中国经济社会转型的特殊性和复杂性。中国由传统的农业社会向现代的工业社会的转型与计划经济体制向市场经济体制的转型同步进行，双重转变既是转型中的活力，也使得在转变过程中经济与社会出现脱节或“内轮差”成为可能，这个过程困难重重，矛盾多发。更为需要注意的是，“西方发达国家实现从传统的农业社会向现代工业社会转型，经历了一二百年时间才完成。而中国从传统的农业社会向现代工业社会转变，是在短短几十年的时间里推进的。发达国家在一二百年里遇到和解决的问题，我们在这二三十年遇到而且都要解决好，其难度是可想而知”。

公共服务的短腿

公共服务的短腿凸显出改革“内轮差”效应。社会发展的滞后，主要表现为社会事业、社会制度和社会规范、社会治理、社会阶级阶层结构的滞后，社会发展滞后最突出的掣肘是社会事业发展的滞后，主要表现为公共服务的短腿。

公共服务的供给短腿。根据2011年财政支出计算可得，我国用于基本公共服务的财政支出只占总财政支出的32.1%，2008年至2010年这个比例分别是31.2%、31.9%、31.4%，而一些发达国家一般都达到50%左右。我国在公共服务产品提供上资金不足，从而导致供给数量的不足。《公共服务蓝皮书》调查发现，公共服务投入的增长并没有带来满意度的明显改善。2010年公共服务方面财政投入占GDP比重的部分数据与满意度显示，两者呈显著负相关关系，相关系数为-0.464，这说明有些城市在公共服务方面财政投入的质量和效率不高，花了钱也没有让老百姓满意。与此同时，以GDP为主的政绩考核体系也使地方政府缺乏提供公共服务的动力，也导致公共服务产品供给数量的不足。除此之外，当前我国公共服务供给的质量也不高。例如，尽管养老保险、医疗保险已经实现了全覆盖，但保障水平比较低。

公共服务均等化的短腿。区域之间，城乡之间的公共服务在财政投入、供给水平、供给质量等方面存在比较大的差别，突出表现为财政投入上的差别。以2010年各地基本公共服务人均财政支出来看，财政支出前五名青海、北京、西藏、上海、天津分别为5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山东、湖南、河南的人均基本公共服务财政支出分别为1526元、1520元、1501元、1491元、1426元。政府在城乡公共服务的投入上存在着显著差异，城市公共服务的投入量明显高于农村。以卫生费用支出为例，2008年至2010年全国卫生费用支出额分别为14535.4亿元、17541.9亿元、19980.4亿元，其中城市卫生费用支出占全国卫生费用总支出的比例分别为77.4%、67.2%、77.6%，而同一时期农村卫生费用支出占全国卫生费用支出的比例仅为22.6%、32.8%、22.4%。

公共服务满意度的短腿。笔者主持的中国社会科学院的公共服务评估项目，连续3年，通过60000多份问卷，对城市基本公共服务满意度进行调查，结果显示，城市基本公共服务的水平和质量稳中有升，但总体满意度较低。2011—2013年城市基本公共服务满意度平均得分分别只有54.03分、59.70分、58.71分，都不到60分。这表明广大人民群众对城市基本公共服务还有更高的期待。

当前，政府应当以增加公共服务产品种类和数量，提高公共服务产品的质量和效率为主要目标，加快推进住房、养老、社保、医疗、教育等公共服务方面的社会改革，提升改革的温度，打造温暖型改革，打造公共服务的城镇化，警惕和防止土地的城镇化，使社会改革与经济改革同步协调推进，防止改革的“内轮差”效应进一步扩大，从而有效防范和化解社会矛盾与社会风险，保证社会的稳定与和谐。

加强基本公共服务建设的对策建议

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确强调：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”当前，要以树立政绩考核的新导向为契机，尽快制定并出台基本公共服务的国家标准与指标体系，以公共服务满意度等指标体系强化对地方政府的基本公共服务的评价考核。

首先，政府解决民生问题的能力从根本上说就是公共服务能力，因此，在政绩考核中增加公共服务能力的考核也是改革政绩考核评价指标体系的应有之义。

要增加公共服务力在政绩考核中比重，就要解决用什么标准来考核政绩的问题。《决定》强调在完善考核评价体系时更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等公共服务内容，但未明确强调要加大其指标比重。这意味着公共服务力的评价指标体系还未成型，亟须尽快制定完善。要根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》制定科学的政府基本公共服务力评价指标体系，构建包括基本公共服务指标体系在内的政府绩效评价指标体系，改革政绩考核评价办法，以基本公共服务力（ABPS）、公共服务满意度、GDP对公共服务满意的杠杆指数等指标体系为依据，强化地方政府的公共服务评价。

其次，要解决谁来考核政府政绩的问题。要高度重视对基本公共服务进行第三方评估，并通过对评估过程进行检查督导、对评估结果进行实际运用等方式将其制度化、规范化、常态化。要积极推进评估业务外包，向有权威、高质量、负责任的第三方独立机构购买服务，既可以节约政府公共服务评估的成本，又能避免政府既当运动员又当裁判员，从而提高公共服务评估的客观性和公信力。

《公共服务蓝皮书》调查显示，公共服务财政投入与基本公共服务满意度得分呈负相关，这表明公共服务方面财政投入的质量和效率不高，建议重视培育和发挥社会组织、机构和企业在公共服务产品供给中的积极性和主动性，通过购买公共服务的方式，提高公共服务的质量和效率。

公共服务投入大但满意度不高的原因在于政府对提供全面、高质、高效的公共服务产品缺乏动力，心有余而力不足。相对而言，相关的社会组织、机构和企业在提供某些公共服务产品方面具有较强的动力和较高的效率。因此，要按照政府职能转变，推进政事、政社分开的要求，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，使群众得到更多便利和实惠。将适合市场化方式提供的养老、城市基础设施建设、教育培训、评估调查等公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，充分发挥这些组织、机构和企业的积极性、灵活性和机动性，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。

再次，把基本公共服务要素的关注度作为改善民生的晴雨表，准确把握保障和改善民生工作的重点。医疗卫生、住房是近三年来广大人民群众最关注的民生问题。习近平同志明确提出：“按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路，做好保障和改善民生工作。”通过公众对基本公共服务要素的关注度可以发现民生工作重点。近三年的调查显示，2011年被关注前三位为住房、社保就业、医疗卫生；2012年被关注前三位为社保就业、医疗卫生、住房；2013年被关注前三位为医疗卫生、公共交通、住房。可见，医疗卫生和住房始终排在前三位。

最后，在大数据时代，迫切需要加强政府基本公共服务基础数据的统计分析，提高基本公共服务能力建设的科学化水平。加强政府基本公共服务基础数据的收集、统计和分析，有利于准确把握基本公共服务建设的现状，总结基本公共服务建设的经验，及时发现基本公共服务存在的问题，从而为科学制定基本公共服务发展规划提供参考，提高基本公共服务能力建设的科学化水平。

（作者：中国社会科学院马克思主义研究院经济与社会建设研究室主任）

责任编辑：郑 建