市场在资源配置中能否起决定作用关键在政府职能转变

周绍朋

不同的资源配置方式，决定着人们采用不同的手段解决人类社会发展，以及经济学要解决和回答的几个根本问题，即社会生产什么，生产多少和为谁生产的问题。使市场在资源配置中起决定性作用，就是主要由市场本身来决定社会生产什么，生产多少和为谁生产；而使市场在资源配置中发挥基础性作用，则是从市场的要求出发，由多方面共同决定社会生产什么，生产多少和为谁生产。很显然，在发挥“基础性作用”和发挥“决定性作用”情况下，资源配置的主体和范围是不完全相同的。也正是从这个意义上，党的十八大提出了深化经济体制改革的核心问题仍然是正确处理政府和市场的关系问题。十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，则为正确处理二者关系指出了方向，并提出了基本目标。

市场在资源配置中起决定性作用

关键在于政府发挥什么样的作用

市场能够在资源配置中发挥什么作用，首先取决于政府发挥什么作用，这实际上就是要正确处理好“两只手”的关系问题。正是由于这一点，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》才在提出使市场在资源配置中起决定性作用的同时，还提出了更好发挥政府作用的问题。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是辩证统一的，而不是矛盾的。为了能够使市场在资源配置中起决定性作用，中央对坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制和构建开放型经济体制等进行了详细的论述和规定。其中，加快转变政府职能对于使市场在资源配置中起决定性作用，意义重大。

在以往党的重要文献里，通常把政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。经济调节主要是指宏观经济调控，其权力主要掌握在中央政府手里；市场监管，主要是微观规制，是各级政府共同的一项重要职责。这次中央指出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。可以看出，对政府职能的概括除了过去的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务外，又增加了一项环境保护。并且强调中央政府要加强宏观调控职责和能力，地方政府则要加强其他四项职责。这不仅明确了政府职责的范围，而且明确了各级政府职责的重点。

同时，中央还指出，要全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。这就把政府的职能限定在了弥补市场失灵的这个大框架内，从而为使市场在资源配置中起决定性作用创造了前提条件。

市场在资源配置中起决定性作用

还取决于政府如何发挥作用

市场能否真正在资源配置中起决定性作用，除了取决于政府发挥什么样的作用外，还取决于政府如何发挥作用。政府各方面的职能，特别是经济管理职能如何发挥，都对市场在资源配置中的作用产生重要影响。

宏观经济调控是中央政府的一项重要经济管理职能。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。毫无疑问，宏观经济调控对资源配置会产生重大影响。然而，宏观调控的主体又是政府，如果宏观调控的方向、力度、重点，以及方式、方法、手段、工具把握和运用得不好，就会直接影响市场在资源配置中的决定性作用的发挥。为了使宏观经济调控与发挥市场在资源配置中的决定性作用相一致，首先必须建立健全科学高效的宏观调控体系。正如《决定》指出的，要健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。这里需要特别强调的是，宏观经济调控可以运用经济手段和法律手段，也可以运用像行政审批那样的行政手段，但我认为在非市场失灵的领域，一般只能运用经济手段和法律手段，而慎用行政手段。否则，就会影响市场配置资源的决定性作用的有效发挥。

为了使宏观经济调控与发挥市场在资源配置中的决定性作用相一致，还要特别注意防止宏观经济调控中的政府失灵。在市场经济条件下，政府的一项重要功能就是弥补市场失灵。然而，政府也不是万能的，在弥补市场失灵的同时，政府自身也会失灵。就宏观经济调控而言，这种失灵主要表现在：首先是宏观经济调控的结果不能实现预期目标。在实际工作中，这种情况是经常发生的。它不仅包括经济的实际运行没能达到调控目标，也包括经济的实际运行超过调控目标太多，从而为以后的发展留下了后遗症。其次是宏观经济调控虽然达到预期目标，但效率较低，代价较大，导致资源未得到有效配置。不容回避，这种情况在应对世界金融危机的某些时段也曾出现过。还有就是宏观经济调控能达到目标，同时也比较有效率，但却损害了市场效率或社会公平目标的实现等等。以上只是宏观经济调控中政府失灵的几种主要表现。实际上，宏观经济调控中政府失灵的现象是随处可见的，只不过有些失灵是局部的，没有引起人们的足够注意罢了。宏观经济调控中政府失灵的主要原因是：首先是政府行为目标与社会公共目标存在一定差异。如对住房价格的调控，就明显存在这个问题。其次是宏观经济调控政策存在滞后效应。在宏观经济调控中，这个问题往往被忽视，从而使调控急于求成，造成严重后果。再次是政府干预过度。正是为了解决这方面的问题，中央对宏观经济调控的主要任务进一步做出了明确规定；此外还有微观经济主体对宏观经济政策反应不敏感或不接受调控等。这主要是由于改革还不到位，市场机制还不完善，从而使得运用经济手段的调控不能发挥应有的作用。为了有效解决宏观经济调控中的政府失灵问题，必须切实做到以下几点：正确确定宏观经济调控目标；把握好宏观调控的重点和力度；搞好各项宏观政策的协调配合；宏观经济政策要积极稳健；慎用行政手段，防止政府越位等等。可以说，这些问题在《决定》中都有具体体现。

市场监管是政府的另一项重要经济管理职能。市场监管也与资源配置密切相关，如果监管不力，也会直接影响资源配置的方向、结构和效率。市场监管属于政府对经济活动的微观规制，其主体当然也是政府。微观规制的范围，既包括市场能够发挥作用的领域，也包括市场失灵的领域。在市场能够发挥作用的领域，规制应主要运用经济手段和法律手段，而在市场失灵的领域，则应主要运用法律手段和行政手段。

进行有效的市场监管，首先要制定市场规则，如市场准入规则、交易规则、竞争规则和市场退出规则等。这些都直接或间接地影响着市场对资源的配置。在建立健全了各项规则之后，各级政府就要按照规则对市场主体和市场行为进行监管，谁违反了规则，谁就要受到相应的处罚，既包括经济处罚和法律处罚，也包括行政处罚。处罚本身也必须有客观的依据和标准。

进行有效的市场监管，还必须建立健全各种法律、法规、制度和标准。如技术、质量、安全和知识产权等各方面的法律、法规、制度和标准。有了这些法律、法规、制度和标准，各级政府就要履行好市场监管的责任。对各种违反法律、法规、制度和标准的行为，要给予相应的处罚；对监管不力和违反监管规定的政府部门和有关人员，也应给予相应的处罚。在以往的市场监管中，执法力度不够是监管不到位的一个重要表现。

对那些自然垄断行业的产品质量、技术标准、服务水平和产品定价等应由政府制定专门的规定进行监管。自然垄断是由行业和企业的生产技术特点决定的，政府对他们承担着更多的市场监管责任。那些竞争行业可以通过竞争解决的问题，如服务水平和产品价格等问题，对自然垄断行业，也必须通过政府的规制加以解决。

社会管理主要是维护社会运行秩序的，它基本不影响资源的配置，但社会管理本身则需使用一定的资源，这些资源的配置需根据社会管理的需要加以决定，其中关键的问题是要提高它们的使用效率。

公共服务，特别是公共物品的提供，基本上是属于市场失灵的领域。在这个领域，政府要充分发挥自己独特的作用。其中纯粹的公共物品和公共服务，要由政府无偿向社会提供；准公共产品和服务，则应由政府和市场共同提供。但无论是纯粹的公共产品和服务，还是准公共产品和服务，都必须注意提高资源的配置效率，既要尽可能满足社会需要，又要注意节约资源，降低服务成本。为了提高公共服务和公共物品配置效率，必须深化这些领域的改革。如教育体制改革、医疗体制改革、社会保障管理体制改革等。公共物品和公共服务，有些可以由政府直接提供，但更多的则应由其他公共组织、社会组织和市场主体提供。其中，有偿提供的准公共产品，不能以盈利为目的。为了保证那些提供公共产品（服务）和准公共产品（服务）机构的正常运行，政府可给予必要的经济补贴。对这个领域的资源配置，主要应采取行政手段和法律手段。

环境保护也是政府特别是地方政府的一项极为重要的职能。从一定意义上说，环境保护主要是解决经济运行中的外部性问题。对于经济运行中产生的有利于环境保护的正外部性，政府要给予鼓励、支持，必要时，还可以给予一定的经济奖励；对那些对环境保护不利的负外部性，如各种污染，要运用经济手段、法律手段和行政手段进行治理。对那些社会无法承受和容忍的负外部性，如严重的土地污染、空气污染和水污染等，必须通过法律手段和行政手段加以限制和禁止，而对于那些社会能够承受而又无法避免的负外部性，则要通过经济手段使其降低到最低限度，并由外部性的造成者缴纳必要的费用，以便进行环境修复和补偿。

可以肯定，如果各级政府都能够在自己的职责范围内更好地发挥作用，就一定能够使市场在资源配置中真正起到决定性作用，从而使经济体制更完善，资源配置更有效率、经济更发展、环境更友好、社会更稳定、人民更幸福。

（作者：国家行政学院经济部教授）

责任编辑：沈 聪