论现阶段我国财政立法的不足

韦清

摘  要：本文以我国收入分配差距为视角，从财政立法的现状着手，指出了财政立法的滞后、财政立法层次低、财政立法主体不明等问题，提出健全财政立法体系，完善财政立法监督体制等建议。

关键词：经济转型;收入分配;财政立法

一、前言

在过去的社会经济三十年的高速发展过程之中，财政一直发挥着不可替代的重要作用。而我国的财政实力不断壮大，财政支出结构不断优化，财政宏观调控不断改善，公共财政体系不断健全，财政管理水平和干部综合素质不断提升。当然，在这一过程中不可避免也会遇到诸多问题。

众所周知，经济形势是特定的财政政策的基础，后者需以前者为其存在和发展的基础。长期以来，我国财政政策是对内实行扩大投资，对外实行鼓励出口创汇的减税、退税和免税政策，形成并发展了外向经济。另一方面激励公民消费的财税政策却因为工资水平低下，收入差距扩大，低收入人群和贫困人口的基数庞大而致于失败。财政在政府实施的改革之中具有重要作用，这一作用在推进渐进式的改革方面有两个面的表现：其一，经济系统的演进需要财政在经济转型、调控经济运行等方面发挥重要作用，财政体制需要不断适应经济运行的变化：另一方为保持和经济发展体制变革的同步，财政本身也需要适时进行改革，以保证其一致性。

二、现阶段收入分配差距分析

根据国家统计局的测算，我国的基尼系数连续数年超过国际公认的0.4的警戒线。城乡收入差距大，根据国家统计局公布的数据，2012年我国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民纯收入7917元，城乡居民收入比为3.10：1，城镇和农村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。从地域上看，东部和西部平均每镇的收入差距大。从城乡二元结构来看，中国城镇居民的收入分配关系变化的主要特征是高收入阶层快速增长，中低收入阶层的收入增长相对缓慢。

从理论上说，财政分权有助于地方政府进行因地制宜地社会建设;地方政府对本地居民的社会公共产品的需求的了解更为细致和详尽，分权制可以发挥地方政府在提供地方公共产品方面的优势。但在中国目前的制度框架下分权制政绩考核机制因为政治利益驱动而扭曲，使得财政运转有了明显的偏向。财政收支的倾向的差别直接导致包括资金在内的资源配置的偏向的异化，使得在经济转型下，国民收入分配差距未得到有效抑制。财政体制不完善，降低了财政资金使用效率，未能有效实现财政在调节分配实现公平方面的应有功能。

三、我国财政立法的不足

（一）财政立法的滞后性。制定、修改和废止财政法规等全部财政立法活动，都必须根据党的立法方针政策和客观经济情况的发展变化及时进行，只有这样，才能使财政法规总体上适应于政治、经济情况，发挥其应有的作用。

财政立法缺乏总体规划。在社会发展过程之中产生了大量的社会财富，并且财政得以依照国家强制力进行税收而维持政府本身的存在，不可谓不重要。但是，迄今为止，我国尚无一部完整的调整国有财产关系的财政法规，由于没有财政管理法规来及时调整这些新型的财产关系，给经济改革造成了法律上的短板，使得法律制度成为了经济发展的掣肘之处。

修改财政法规不及时。致使一些财政法规难以适应或者根本不能适应政治、经济形势发展的要求。过去制定的财政法规，有许多是以“草案”、“试行”、“暂行”的形式下达执行的，按照试行、暂行的要求则应在一段时间之后在总结经验的基础上正式立法。有相当的条例、草案执行时间长达十几年，甚至二十几年，却没有进行相应的修订，或者正式立法。这样不仅不能适应政治、经济形势的要求，而且在法律立法的层面讲，也是非常不严谨的。

（二）财政法规层次低。我国现有财税法律体系层级较低，主要表现在由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律还很少2，许多重要的财税法律还没有进行立法而仅仅是由财政部制定了规范性文件，还有相当一部是由国务院颁发的行政法规和政策性文件来进行规范。在财政支出的法律方面，多以国务院及其部门的“通知”、“办法”等文件形式表现，财政支付的随意度较大。再次，未对省以下及各相关部门间的财政和事权做明确界定。更为严重的是地方性立法大都由地方行政部门尤其是地方财政部门制定。大量低级别的财政立法减弱了立法的权威性，这样的情况不仅不利于我国的法制建设，还损坏了国家法律的威严性。

（三）财政立法体制的主体不合理。无论是从财税体制的重要性还是他国经验来看，财政体制的立法都是财政基本法律的范围，多宜进行严格的立法。财政是庶政之母，其立法也应获得相应之地位，其立法主体相应地应为全国人大及其常委会而非国务院。事实我国财政支出的主要国家机关是以国务院为首的行政机关，财政支出的国家机关制定关于财政税收的基本法律不利于政府划分其财政权限。這同样不利于划分中央和地方的财权，使得目前的地方事权财权不匹配的情况更加严峻。

四、完善财政立法制度的若干层面

（一）提升财政立法层级。要完善我国财政法体系，必须首先解决低层次的财税立法的问题，其根本之方法在于重视并健全财政立法体制。财政法律体系是包含了预算法、税法等多个部门在内的有机整体，并且其中多以预算法和税法为重点。而在我国，作为财税法体系核心的财政基本法还没有正式出台，所以制定财政法就需要及时提上议事日程。财政法既是调整财政基本关系的法律，又是有关财政立法的法律，在整个财政法律体系中居于核心地位。同时，加快财政其他部门综合法的制定也是当前形势所需，为了适应改革开放和经济发展的需要，目前急需出台部门综合法，以合理调整、规范各该部门的分配关系。

（二）建立合理的税收征收制度。我国财政法体系中的问题的妥善解决，财税法体系的构建和制度建设是现代经济社会建设中重要且无法回避的内容。财政立法的核心是税法的立法，税法的完善有助于财税法整体的制度完善，也有利于整体的立法的目标的实现。事实上，税收作为政府的再分配的手段之一，能够通过对与人民的生活息息相关的方方面面的调整来削弱收入不平等的经济结果。而在我国，为了妥善解决收入分配的问题，不仅需要在税收方面进行更多更高层次的立法，也需要在政府的税用方面进行相应的制度建设。总体而言，为了解决收入分配差距过大的问题，对政府再分配制度进行有效的改革和完善是非常必要的。

以政府的权限和财政权限划分来保护政府间平等的合法权益，这是分税制度的渊源，这是将市场经济条件下的政府的财政关系承载在税收制度之上。这要求各级政府不仅要在财政支出方面进行法律意义上的限制，并且在各级政府之间实现税收的分割，并在不同对的税收的区域辅之以转移支付制度。在确定了分税制这一总的目标后，我国的财政体制立法模式目标应具体定位于哪种分税制又是一个值得考虑的重要问题。依照我国的国情，就地方政府和中央政府的关系来看，前者依附于后者的情况将会长期存在，且在短时间内不会改变，于此同时，在财政方面则地方也面临大量的基础设施建设等地方性事务，这就需要相应的财权。我国目前虽然还没有建立真正的分税制分级财政体制，但已经在一定程度上规范了市场经济，但是从分税制着手建设与市场经济体制完全相适度完善财政法体系，以配合我国的经济体制向市场财政体制转化，这是走向完善的财政体系的重要一步。

具体到我国现行的财税制度，笔者提出了以下几个方面的设想：一是税基应逐步从生产和流转环节转到保有和消费环节上，形成对地方政府增加消费的正向激励。目前我国的税收的重要内容就是增值税，这一税种直接鼓励了各地方政府上项目办企业，却轻在民生忽视公共投入;反观发达国家的税收构成则多以所得税、财产税为主体，这就是我国财税体制改革的方向。二是完善地方税收体系。要在落实地方税立法权的基础上，建立土地税、房产税、遗产税等财产类税收。使得地方政府的事权和财权相统一，而且同时可以产生对相应的产业进行调整的作用。

（三）我国现行财政转移支付制度的完善。自1994年我国实行分税制财政管理体制改革以来，我国已经初步形成了以税收返还为主要内容的转移支付制度。我国现行转移支付制度指政府间转移支付制度，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。我国现行的政府间的财政转移支付制度是由以下几种形式构成，即过度期财政转移支付;税收返还;专项补助;决算补助;原体制补助和上解。转移支付法是调整在财政转移支付过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，它是财政法的重要部门法。通过健全的法律制度，使财政转移支付做到有法可依、有法必依，促进制度的规范化和法律责任的明确化。

（四）合理划分立法权限。涉及法人和自然人权利义务，基本税收征管程序等重大事项的立法，不应降低到行政机关这一层次，而都应当由全国人大及其常委会来制定。全国人大及其常委会进行涉税的基本法律的立法可以提高税法的权威，并且增大了纳税人违法的成本，对偷漏税的行为具有更高层次的威慑。清晰地界定中央与地方财政立法权限积极推进地方财政立法是一个重要的层面，由于我国的财政立法工作主要集中在全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和财政部，但是我国财政法所涵盖的内容广泛使得任何一方都不可能独立地解决所有涉税问题。在统一财政立法原则的情况下，应合理划分中央与地方的立法权限和范围，鼓励地方政府也参与财政立法，发挥政府的积极作用。当然，在协调中央和地方的额征税权的过程中需要协调好个人与集体之间的利益，处理好地方和中央事权的划分问题等等。在国家统一立法规范和财政立法原则的前提下，地方政府不得因为局部利益而超越权限自立章法，也是划分立法权限的应有之意。

（五）完善财政监督法制体系。財政监督法制是财政等监督部门代表国家在监督国民经济各部门、各市场主体的财政财务活动过程中所涉及的有关法律规范的总称。伴随着社会主义市场经济的发展，理性经济人的必然结果就是偷漏税现象的广泛存在，企业的财会信息不能充分反映其生产经营状况，各种不同的隐瞒或截留收入的手段层出不穷，所以加强财政监督法制建设也是财税体制改革的必然要求。在法律的框架之下，对市场主体的涉税行为从刑法、经济法、行政法等多个部门法的层面进行规制，加强宏观和微观意义上的监察，使得国家的财政安全得到保证。另一方面，从政府支付方面看，则是需要以预算法为主线建立对政府税式支出的必要监督，并且把这种监督纳入到法律的日常的规范当中，切实规范政府的税用行为。

参考文献：

[1]徐微：《试论我国经济转型期收入差距悬殊的现状及财政对策》，《消费导刊？经济研究》

[2] 隋飞. 当前我国财政法体系的触陷及其完善建议[J]. 法制与社会， 2010， （3）.