农村群体性事件多发的深层原因与治理路径探析——基于中原地区6县（市）的调查

文 （河南师范大学，河南新乡 453007）

新世纪以来，我国群体性事件高发，成为亟待解决的重大社会问题。据中国社科院法学研究所发布的《中国法治发展报告（2014）》，2000年1月1日至2013年9月30日期间发生在中国境内、规模在百人以上的群体性事件多达871起。其中，2010、2011年在 170件左右，2012年飚升至200件。［1］群体性事件中有相当部分发生在农村地区，据中国法制网舆情监测中心发布的《2012年群体性事件研究报告》,2012年发生的群体性事件中有农民参与的占46.7%［2］。

当前，我国农村群体性事件主要源自土地征用和房屋拆迁问题、乡村选举问题、环境污染问题和乡村干部具体的行政行为问题。不可否认,这些年来各级政府在处理群体性事件方面积累了一些经验,有能力对部分突发事件进行应急管理，但总体上群体性事件仍然得不到有效治理，一直呈高发态势。本文在对河南省部分农村地区调查的基础上分析了群体性事件多发的深层次原因，并尝试提出了农村群体性事件的治理路径。

一、相关概念和研究方法

（一）相关概念

1.群体性事件。“群体性事件”最初是出现在一些官方文件之中，并没有明确的定义，常常与“群体性突发事件”、“群体性治安事件”等混用。2004年中央处理 “信访突出问题及群体性事件”联席会议上作出的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中称群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。［3］学术界对群体性事件有多种定义，本文参考刘能的观点，认为群体性事件是在公共空间中上演的集体性对抗行动，如暴力对抗社会控制机构、损害人身财产安全等。［4］

2.社会冲突。本研究中的社会冲突是指有关价值、信仰，对稀有地位、权力和资源的要求而斗争的方式与过程。本文的社会冲突侧重于社会群体间的冲突，而非心理学所关注的人际冲突或个人心理层面的冲突现象。社会冲突大致可分为两种类型：一是对资源争取所引发的冲突，为共识型冲突；二是异识型冲突，例如意识形态、价值观所引起的冲突，往往对他方持有敌意。当彼此的价值不同，又希望将其本身价值加诸他人之上，此即构成异识型冲突的客观条件。

（二）研究方法

本研究采用文献分析、问卷调查与典型事件研究相结合的方法收集资料。定量数据资料来源于2013年在中原地区进行的关于农村社会管理与矛盾冲突的问卷调查。问卷调查采取分层抽样与配额抽样相结合的方法选取样本。首先，根据地域与经济社会发展状况，选取了6个地域特征和经济社会发展状况差异较大的县 （或县级市），分别为郑州市荥阳市、洛阳市洛宁县、许昌市襄阳县、驻马店市上蔡县、濮阳市台前县、安阳市汤阴县。再从每个县（市）中抽取4个村庄。最后，按照配额抽样的方法，在每个村庄中抽取50名居民作为调查对象。问卷调查对象为18岁以上的农村常住人口，共回收有效问卷1176份，调查样本的具体情况见表1。

表1 样本的基本情况（N=1176）

二、农村群体性事件多发的深层次原因

通过调查发现，农村群体性事件多发有三个深层次原因：一是民众社会心理出现偏差，表现为民众社会公平公正感普遍缺失和社会诚信感观偏低；二是体制机制层面，缺乏畅通的诉求表达途径和合理的利益博弈机制；三是在群体性事件处置中存在“政府失灵”现象，群体性矛盾和冲突得不到及时有效处理。

（一）民众社会心理偏差

民众的社会心理偏差具体表现为社会公平公正感缺失和社会诚信感观偏低两个方面，这构成了当前群体性事件多发的社会心理基础。

1.社会公平公正感缺失。导致社会冲突的原因可以归为两类:一是“物质性原因”，即为了争取物质利益而发生的冲突；二是“价值性原因”或“非物质性原因”，即由于信仰或价值评判标准的差异所导致的冲突。本研究设计了两道题：“是否赞成社会的贫富差距过大”和“是否赞成社会非常不公平”，分别对应导致社会冲突的“物质性原因”和“价值性原因”。对“是否赞成社会的贫富差距过大”这个问题的回答，有93.1%赞成，只有2.1%反对；对于“是否赞成社会非常不公平”这个问题，有81.7%赞成，只有10.3%反对。（见表2）这说明民众对社会公平公正这个问题的看法存在“大多数”对“极少数”的不均匀分布，呈现“大概率”现象。

表2 社会公平公正感

社会公平公正感知缺失情况在接下来两个问题得到进一步的说明。当问及 “哪些人应该获得最高的收入？”时（见表3），排在前3位的分别是“科学家、教授和工程师”（54.8%）、“私营企业主和老板”（47.5%） 和 “农民”（32.7%），而当问及“哪些人在改革开放以来受益最多？”时，排在前3位的分别是 “私营企业主和老板”（68.5%）、“党政干部”（58.1%）和“歌星和影星等演艺人员”（50.1%）。李培林的调查也有类似的结论：59.2%和55.4%的被调查者认为党政干部、私营企业主是改革开放以来受益最多的群体。［5］这种在改革开放过程中获益程度主观愿望与现实情况的巨大差异，可以说是导致广大民众感到“社会非常不公平”的重要原因之一。

表3 “哪些人应该获得最高收入”与“哪些人受益最多”

2.社会诚信感观偏低。调查发现,广大农村居民对社会诚信的评价较低，具体表现为对公权力和富人群体的不信任。社会上各种炫富行为，各级贪官纷纷落马，给人的感觉就是有钱人不干好事，官员都贪污腐败，调查结果证实了这种社会心理。当问及是否赞同“有钱人不干好事”时，11.1%的被调查者很赞成，43.8%的比较赞成，40.6%的不太赞成，只有6.9%的被调查者表示反对；当问及是否赞同“当官的不值得信任”时，22.3%的被调查者很赞成，33.9%的比较赞成，27.3%的不太赞成，只有6.4%的被调查者反对，赞成和比较赞成的比例达到56.2%。(见表4)马广海有类似的发现，超过半数(53.6%)的被调查者表示同意或非常同意 “为富不仁”的说法，83.4%的被调查者认为富人很少会主动帮助穷人。［6］当然，民众会有这样的观点，一方面因为确实存在为富不仁、贪污腐败等现象，但另一方面也存在印象刻板、以偏概全的问题。

从表4可以看出，不仅仅有钱人、官员不受信任，连专家、教授在群众心目中的信任度也较低。当问及是否赞同“专家教授也会说假话”时，12.4%的被调查者很赞成，44.0%的比较赞成，17.2%的不太赞成，只有4.1%的被调查者反对，选“很赞成”和“比较赞成”的比例达到56.4%。

表4 是否赞同以下几种观点

(二)缺乏畅通的诉求表达途径和合理的利益博弈机制

本研究中设计了“当您的合法权益受到侵害时最好的解决办法”和“当您的合法权益受到侵害时，您会采取何种方式解决？”两道题来考察民众诉求表达所采用的途径。

对于“当合法权益受到损害时，最好的解决办法”，排在前3位的分别是“找对方谈谈，要求赔偿”（63.4%）、“向报社、电视等媒体反映”（44.8%）、“通过法院解决”（34.4%），前2个办法都是体制外的途径；问及“当合法权益受到损害时，会采用何种方法解决”，排在前3位的分别是“找对方谈谈，要求赔偿”（44.8%）、“找乡村干部解决”（35.2%）、“向报社、电视等媒体反映”（34.9%），排在第1、3位的都是体制外的途径。（见表5）由此可见，找法院、党政组织及上访等体制内途径并非民众最认可的诉求表达途径。王林松等人在山东部分地区的调查也得出类似的结论：42.3%的人认为非合法行为模式有助于解决问题，46.6%的人对以合法行为模式 (如组织调解、行政诉讼、法律裁决和逐级上访)解决问题心存疑虑、缺乏信心。［7］

表5 当合法权益受到损害时最好的解决办法与采用的解决方法

在调查中发现的一些群体性事件案例说明农村地区缺乏畅通的诉求表达途径和合理有效的利益博弈机制。如W县城郊区公园建设征地事件中，政府和施工方采用行政命令、下岗威胁、强占强拆等方式单方面执行，一直处于强势地位。而被拆迁农民没有力量来与政府博弈，只能采取集体越级上访、阻碍施工等方式来表达自身的诉求，但是没有达到期望的效果，最终利益得不到保护。

由于体制内合法诉求表达途径不畅通，大部分民众在维护自己正当利益时，偏好于采取激烈行为，倾向于把事情闹大。当问及是否赞成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”时，77.4%赞成，只有13.2%反对；当问及是否赞成“只有发生了激烈冲突，事情才能解决”时，74.5%赞成，只有15.7%反对。（见表6）对冲突带来的积极效应过度期望和“大闹大解决，不闹不解决”的思维模式使民众偏好于使用激烈冲突作为实现自身利益诉求的手段，导致社会冲突多发。

表6 遇到难以解决事情时的行为取向

冲突本身是社会生活中不可避免并永远存在的一方面，但如果过多看到冲突的积极效应，如实现自身利益诉求、维护合法权益、促使政府改进工作等，那可能会陷入一种极端，即任由冲突发生，导致社会秩序混乱。而对于冲突的消极效应，如破坏社会秩序、分裂社会的危害等却有意或无意忽视了，这是农村居民社会冲突意识方面存在的一个重大问题，需要引起警惕。特别是土地征用和拆迁相关领域，暴力激烈冲突时有发生。由于土地是农民的生存保障，而且土地征用往往涉及巨额经济利益分配，因而土地争议更具有对抗性和持久性，容易诱发较大的群体性事件。

(三)群体性事件处置中存在“政府失灵”现象

基层群体性事件处置中的“政府失灵”现象表现为两个方面：一是基层政府不能公平公正处理某些群体性事件，二是部分基层政府不能有效处理群体性事件。不能公平公正处理群体性事件主要是因为行政权力不规范使用，存在“以权谋私”现象，政府成为利益分配中的利益主体；不能有效处理群体性事件主要是因为基层政府处理群体性事件的能力和效率偏低。

1.基层政府行政权力使用不规范。政府是公共利益的捍卫者、公共服务的提供者，应该在市场经济的利益博弈中公平、合理地处理利益矛盾。但有些基层政府没有严守“政府中立”原则，滥用、乱用权力，甚至与某些利益集团勾连在一起与民争利。

例如调查中发现R县某镇政府以建设县产业聚集区之名，在没有征得村民同意的情况下，强占村民承包土地，高价转给开发商从中获利。该县产业聚集区的工业用地每亩已经买到60余万元，而政府补偿才每亩5万元，连果树的损失都不够，因此村民拒绝了政府的赔偿条件。但政府带人强行拆除农民住房，毁掉果园果树，引起了居民的群体性抗争。全国各地类似的强征强拆、强买强卖的事件屡见不鲜。

正是基层政府存在“利益主体”化趋势，很多情况下，基层政府不仅不能公平公正的处理相关的利益纠纷，反而激发政府与民众的冲突。当前，影响农村社会稳定的冲突主要有两大类:一是农民与农民之间的冲突，二是基层政府与农民之间的冲突。其中基层政府与农民之间的冲突造成的危害最严重，产生的负面影响也最大。

2.基层政府处理群体性事件的能力和效率较低。调查发现，基层政府处理群体性矛盾冲突的能力和效率较低。当问及 “当地政府处理社会矛盾冲突的能力如何”时，认为“比较低”和“非常低”分别占到88.3%和6.0%，而认为能力比较高的仅占5.7%。调查还发现，民众对基层政府处理群体性冲突的办事效率、公信力、政策执行力评价均偏低：认为县乡政府处理群体性冲突的办事效率 “非常高”、“高”、“一般”、“低”、“非常低”的分别占1.0%、4.7%、53.9%、27.2%、13.2%；认为县乡政府处理群体性冲突的公信力“高”、“一般”、“低”、“非常低”的分别占5.2%、44.1%、35.1%、15.6%；认为县乡政府处理群体性冲突的政策执行力“非常高”、“高”、“一般”、“低”、“非常低”的分别占0.7%、4.6%、42.7%、38.1%、13.9%。总而言之，广大居民认为基层政府处理群体冲突的办事效率亟待提高，公信力比较低，处理群体冲突的政策执行力也比较低。

在调查访谈中发现，许多民众认为政府对反映的问题久拖不决、政府干部能力素质差是群体性事件发生的主要原因，这也从另一个侧面反映了基层政府在处理群体性事件方面的能力较低。乡村级组织在贯彻执行国家政策、维护社会秩序、发展经济等方面发挥着重要作用。但部分乡村干部“官本位”和特权思想严重，服务意识、公仆意识较差，不能够依法行政、依法办事，对出现的矛盾纠纷不能及时处理，最终酿成群体性事件。

三、农村群体性事件的治理路径

针对调查发现的三个深层次原因，本文认为应该从以下几个方面入手治理农村群体性事件。

(一)塑造公平诚信的社会环境，消解群体性事件多发的社会心理基础

群体性事件的发生受到社会心理和群体价值取向的影响，因此社会心理方面的引导尤其重要。

一是要大力促进社会公平公正。社会公平公正感的普遍缺失，表明民众的相对剥夺感较为严重，这构成了当前群体性事件多发的社会心理基础。由于底层社会越来越弥漫着“仇官”、“仇富”、“仇不公”的不满情绪，一旦社会上有偶发事件，哪怕是与自己毫无关系的小事件，部分群众为了释放自身的不满情绪，也会积极参与进来，可能会演化成大规模的群体泄愤事件。我国在相当长的时间里过度关注GDP，忽视了人与人的和谐，进而加大了社会冲突的潜在性。因此，政府应该重构价值观，明确政府的真正社会责任。各级政府的行为应该注重体现公共利益与公共意志，坚持“以人为本”宗旨，追求社会均衡，而不是仅以经济发展为目标。

二是需要重塑政府公信力。一些地方政府和部门存在信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题，易使公众产生误解或质疑，给政府形象和公信力造成不良影响。当前应该在以下两方面加强：一是着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流新渠道。各地应积极探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，尤其是涉及公众重大关注的公共事件和政策法规方面的信息，并及时的与公众进行互动交流。二是建立沟通协调机制。地方政府和各部门要加强与新闻宣传部门、互联网主管部门及有关新闻媒体的沟通联系，建立政务信息发布和舆情处置联动机制，共同做好重大信息发布和舆论引导工作。

(二)构建有效的诉求表达与利益博弈机制，促使群体利益纠纷自我化解

首先是要保持诉求渠道的畅通。公众能有效表达自己诉求的前提是及时准确地了解与自身利益相关的公共事务与公共政策，因此各级政府要及时发布各类公共信息，保证公众的知情权。信息的公开、透明、真实可以化解因信息不对称和暗箱操作引发的矛盾冲突。在此基础上，逐步实现公民有序政治参与，并在现行法律基础上进一步完善人民代表大会制度和政治协商制度。

第二，逐步构建合理有效的利益博弈机制。并不是所有的矛盾都需要以冲突的方式来解决，尤其当前主要是人民内部利益问题，是可以通过博弈的方式来解决的。要构建合理的利益博弈机制，需先弄清楚我国哪些群体间的矛盾比较尖锐。据中国社科院法学研究所发布的 《中国法治发展报告 （2014）》，2000年 1月 1日至2013年9月30日期间，导致百人以上群体性事件的原因前5位分别为：劳资纠纷占30.65%，执法不当占19.98%，拆迁征地占11.14%，信访维权占6.08%，官民矛盾激化占4.25%。［8］本调查中被调查者也认为“目前最突出的群体性矛盾”有劳资矛盾 （46.0%）、干群矛盾（39.5%）、医患矛盾（36.1%）和城管与商贩矛盾（29.2%）等。可见，我国的群体性矛盾主要存在于强势群体与弱势群体之间，体现出非对称的特点。

合理的博弈机制应是对称的。如果博弈中有一方实力很弱，博弈能力很低，各方就不能进行公平对话与谈判协商，无法实现矛盾的自我化解。只有博弈各方的实力大致均等，才能有效解决矛盾纠纷。从调查资料来看，我国的群体性矛盾主要存在于强势群体与弱势群体之间，博弈双方力量失衡，是非对称的博弈，因此政府需要对弱势一方从制度上和政策上给予一定保护和支持，使之具备能力参与社会博弈。另外，合理的博弈机制是有底线的，这个底线就是社会稳定。当然，这里的稳定是一种“韧性稳定”。

第三，建立公平合理的利益分配模式。我国传统的利益分配与协调机制被打破，而公平合理的新利益分配机制并没有迅速建立起来，导致改革与发展的成本主要由弱势群体承担，而大部分收益却由强势群体垄断。经济发展并不意味着矛盾冲突就会减少，如果经济发展的成果不能让大多数人受益，反而会带来更多的矛盾与冲突。因此需要建立利益共享机制，通过经济、法律等手段调整不同群体间的利益关系，限制过高收入群体，壮大中等收入群体，二次分配应倾斜弱势群体。

（三）提高基层政府的治理水平，妥善解决各类群体性矛盾和冲突

现阶段我国依然是“强政府，弱社会”，政府及其行为选择在群体性矛盾冲突中的作用甚大，成为影响结果的重要因素。因此，在治理农村群体性矛盾和冲突中，基层政府起到关键性作用。由于基层政府工作效率偏低，导致民众偏好于采取非制度化途径解决矛盾冲突，不利于矛盾冲突解决的制度化、法制化。

1.规范基层政府权力使用，加快建设服务型政府。大量群体性事件的矛头最终都指向了政府，这从一个侧面反映了基层政府应对群体性事件能力的薄弱与不足。在基层政府与民众之间的冲突中，很多情况下是基层政府不规范的行政行为致使农民的权益受到损害，激化了矛盾，引发冲突。如据《中国法治发展报告（2014）》，2000年1月1日至2013年9月30日期间，因政府执法不当、拆迁征地及官民矛盾激化导致的百人以上群体性事件分别达174件、97件和37件。

表7 基层政府处理群体性冲突时存在的主要问题

政府权力的行使方式可以概括为两个方面：一是积极方面，包括制定政策法规、展开政治说服、实施行政激励等；二是消极方面，包括直接动用暴力机关、使用政治威胁、实行行政处罚等。防范和处理群体性事件，需慎用消极方面，尤其切忌随意动用暴力。

当前农村群体性事件的性质主要为各种经济利益冲突，相当一部分事件是因为对涉及公众切身利益的重大决策、重大政策和重大项目考虑不周或严重失误而引发的。基层政府应认真审视自己的角色定位和职责履行方式，把群体性事件作为自身治理变革的一个契机，大力推进自身职能转换，加快建设服务型政府。

2.提升基层政府处理群体性矛盾和冲突的能力。调查发现基层政府处理群体性矛盾冲突的解决模式和具体执行方面都存在不足。关于基层政府处理冲突的解决模式，“单方面强制执行”排在第一位，接下来是“协商解决”、“不闻不管”和“教育说服”；关于政府处理冲突过程中存在的具体问题，排在前3位的分别是“缺乏公正，偏袒一方”、“乱用权力”和“不作为”。可见，基层政府处理冲突的解决模式是存在重大问题的，“单方面强制执行”、“不闻不管”等做法都不利于矛盾冲突的解决，处理冲突中出现的“偏袒一方”、“乱用权力”等行为更可能激化矛盾，诱发群体性事件。（见表7）

政府处理冲突中存在的具体问题时缺乏公正，偏袒一方（36.2%），乱用权力（30.6%），不作为（16.2%）过于软弱（10.7%），其它（6.3%）。对于提高化解群体性矛盾冲突的能力，政府应该加强哪些方面？70.1%的被调查者认为是“提高政府办事效率”，其次是“加强民主法制建设”，占54.4%；第三是“提高社会公平”，占51.7%；接下来是“提高政府威信”（41.3%）、“提高公务员素质”（40.4%）、“拓宽民意反映渠道”（40.3%）、“动员社会力量”（26.8%）等。

根据调查资料可以发现，政府首先需要改善社会生态。具体是要加强民主法制建设，提高社会公平，拓宽民意反映渠道和动员社会力量等。社会大环境一旦改良，群体性事件自然会减少，解决的难度也会降低。化解群体性事件与乡村干部有直接关系，因此还需要加强乡村干部的工作水平和廉洁水平，提高基层政府的办事效率、公信力、政策执行力。处理冲突的解决模式方面，尽量避免单方面强制执行，也不能不闻不管，多采用协商解决，尽量达到各方的利益协调；解决过程中不能偏袒一方，避免滥用、乱用权力，但也不能不作为。

四、小结与讨论

我国农村群体性事件多发是由社会心理、社会体制机制缺陷及基层政府工作能力水平等多方面因素共同造成的，从社会心理引导，构建合理的诉求表达和利益博弈机制，以及提高基层政府解决群体性矛盾冲突的能力三个层面入手，才能得到有效治理。

群体性事件如果能得到妥善解决，也具有积极效应。格奥尔格·齐美尔、刘易斯·科塞等社会学家指出，社会冲突具有促进社会变革和促进社会整合的功能。［9］我国一部分学者受刘易斯·科塞冲突功能论的影响，已开始关注冲突所蕴含的积极作用，如李德满从增量民主的角度出发，认为抗争运动能够推进政治民主的发展；于建嵘认为农村许多政策改变都与底层人民的抗争有关；任剑涛、包仕国、刘文祥、洪长安等关注到社会冲突是推动我国和谐社会建设的动力之一。

但是在现实中，群体性事件蕴含的积极功能并不是必然会呈现出来，需要具备相应的社会条件和机制。如果冲突的消极功能得到抑制，积极功能得以发挥，便会成为社会变革与进步的动力。要达到这点，需要机制体制创新，构建顺畅的表达机制和合理的博弈机制，使冲突制度化，可预测、可控制，允许合法冲突存在。

［1］14年间百人以上群体事件发生 871起［EB/OL］.新京报.2014-02-24.http://www.bjnews.com.cn/graphic/2014/02/24/306216.html.

［2］中国法制网舆情监测中心.2012年群体性事件研究报告［EB/OL］.中国法制网 http://www.legaldaily.com.cn/The_analysis_of_public_opinion/content/2012-12/27/content_4092138.htm.

［3］参见2004年11月8日中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中央处理"信访突出问题及群体性事件"联席会议上作出的［3］《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》。

［4］刘能.当代中国的群体性事件：形象地位变迁和分类框架再构［J］.江苏行政学院学报,2011(02).

［5］李培林.社会冲突与阶级意识：当代中国社会矛盾研究［J］.社会,2005(01).

［6］马广海.贫富差距背景下的社会心态简析［J］.东岳论丛,2008(05).

［7］王林松、王庆功、张宗亮.社会认知偏差:群体性事件生成的社会心理启动根源［J］.山东大学学报（社会科学版）,2012(04).

［8］李德满.十年来中国抗争运动研究述评［J］.社会,2009（06）.

［9］(美)刘易斯·科塞著,孙立平等译.社会冲突的功能［M］.北京:华夏出版社，1989:32,137.