关于促进四川现代农业发展的调查与思考

文 （中共四川省委党校，四川 成都 610072）

四川是传统农业大省，正处于工业化、城镇化“双加速”关键发展期。当前，在城乡经济社会快速融合、农村要素资源加速流失、农村社会结构急速变迁的内外双重“挤压”下，全省“三农”问题突出并呈现新的特征。2012年，全省城乡居民收入差距缩小为2.90：1，低于全国平均水平3.10：1，农民人均纯收入在5年内翻了近一番的情况下，仍较全国平均水平低916元；农民人均纯收入最高的成都与最低的甘孜州相差近3倍，区域间发展极不平衡。作为国家确定的13个粮食生产省之一，2012年全省实现粮食生产“六连增”，在不考虑生猪、白酒等以粮食为主要生产原料的外调产出品情况下，四川已成为粮食净调入省份，净调入粮食达200亿吨。面对新阶段的新问题、新挑战，四川如何顺应形势、创新发展，推进传统农业向现代农业转变，消解“三农”问题、促进城乡一体，是事关“两化互动，统筹城乡”发展战略和全面建设小康社会大局的一项重大任务。

围绕创新农业经营组织形式、培育新型职业农民、完善农业社会化服务体系，促进四川省现代农业发展，笔者深入南充、遂宁、达州等川东北典型区域开展座谈、访谈及田野调查，认为：“大资本、大规模、大机械”的农业现代化道路在四川不具普适性，四川迫切需要贴合省情、因地制宜，按照市场化、专业化、集约化、规模化的改革思路，积极探索以龙头企业、专业大户、家庭农场、专业合作社等多元经营主体为载体，以新型职业农民为核心，围绕“农业全产业链”整合构建现代化生产、经营、服务体系，走“内生性”的特色化现代农业发展路子。

一、四川省情决定“大规模”、“大资本”的农业现代化发展道路在四川不具普适性

农业现代化不仅仅在于农业生产技术现代化，更为关键的问题在于“由谁”以及“如何实现”农业生产现代化，即如何建立一套适合区情、适合市场经济要求的组织和制度体系。［1］农业的产业特征决定以农户家庭为基本经营单位在农业生产经营中具有更好的适应性，这已被世界各国农业经济发展史反复证明。即便在农业大机械化和高度社会化的欧美国家，家庭农场制度仍展现出优越性和生命力：在英国，家庭农场占农场总数的52%，其中大农场仅23%；在美国，10个农场中9个是家庭农场，公司制农场占很小比例，且85%的公司制农场为家族公司。［2］

2013年中央1号文件围绕创新农业经营体系、发展现代农业，提出鼓励和支持“家庭农场”，折射出中央坚持以农户家庭经营为基础，按照市场化、专业化、集约化、规模化改革方向转变农业发展方式、发展现代农业的改革思路和方向。中央1号文件颁布后，“家庭农场”在全国各地迅速升温，江苏、山东、重庆、浙江、河南、湖北、湖南等省（市）纷纷向家庭农场户颁发营业执照，并出台登记注册、鼓励扶持相关政策。四川省也将“家庭农场”写入2013年省委1号文件，把创新农业经营体制机制作为推进全省农业现代化发展的重点工作。至今，成都、遂宁、眉山、阿坝州等地（市、州）已尝试性开展家庭农场工商登记并颁发营业执照。根据农业部对全国家庭农场的调查统计，截至2012年底，全国30个省、区、市（不含西藏）共有家庭农场87.7万个，经营耕地面积达1.76亿亩，占全国承包耕地面积的13.4%；平均每个家庭农场有劳动力6.01人，其中家庭成员4.33人，长期雇工1.68人。［3］另据四川省农业厅上报农业部的数据显示，全省现有家庭农场5513个，其中农业部门认定886个，工商部门注册81个，经营耕地44.60万亩，基本涵盖粮食、蔬菜、水果、畜禽等主导产业，其中，48%为种植业、44%为养殖业，从事种养结合的仅6.46%，从事粮食作物种植的仅13.95%；平均每个家庭农场有劳动力4.92人，其中家庭成员3.65人，常年雇工1.27人。［4］与国内家庭农场发展较好的上海松江、湖北武汉、吉林延边、浙江宁波、安徽郎溪等地区相比，四川家庭农场起步较早、发展缓慢、整体滞后。

土地耕作细碎化问题严重长期制约着四川农业生产效率提高，集约化、机械化、专业化、标准化是四川农业发展转型的必由之路。在四川省统计的家庭农场中，50亩以下的2848个，占51.66%；50—100亩的1736个，占31.49%；100—500亩的821个，占14.89%；500亩以上的108个，仅1.96%。统计数据及调研资料显示，欧美国家及国内部分大平原地区大规模土地集中经营的农业现代化道路在四川不具普适性。

1.四川可利用耕地资源匮乏且空间分布不均，资源禀赋决定土地不适宜大规模集中经营。四川幅员面积居全国第5位，但丘陵、山地和高原面积占到95%，现有耕地保有量仅占全省总面积的13.81%，近60%的耕地集中在丘区。［5］动辄成千上万亩的土地大规模集中经营和大型机械作业的高设施农业，在成都平原及周边浅丘地区自然条件较为优越、经济发展水平相对较高的区域具有一定现实发展条件，但在大量经济欠发达的深丘区和盆周山区并不具有普适性。

2.四川人多地少矛盾十分突出，工商资本下乡对农民生计具有“挤出效应”。四川人均耕地仅0.67亩，低于全国平均水平1.4亩和联合国粮农组织人均0.8亩的警戒线。而极其有限的耕地资源中一半以上为中低产田,且耕地后备资源严重不足。此外，在工业化、城镇化“双加速”时期，“农地”向“非农用地”转用趋势不可逆转，按照“十一五”时期每亿元地区生产总值对应耕地面积减少11.08公顷的速度，到“十二五”末期全省地区生产总值超过3万亿元，预计耕地减少面积将达14.19万公顷，势必加剧全省人地矛盾。近年来，工商资本下乡集中流转土地从事高设施农业在各地备受青睐，地方政府往往“自上而下”介入并加速推进土地大规模流转。调研发现，农民承包经营地“被流转”现象时有发生。成都平原相对发达区之外的大量区域，土地流转租金通常为300—800元/亩·年，且部分租金固定不变，加之资本式农场为节约雇工和监督成本，具有资本、机械替代劳动力倾向，实难成为“提高农民收入的重要渠道”，尤其对无法获得外出务工收入的农户家庭，甚至会打破其家庭生计平衡。

3.“二元结构”下农民具有特殊“恋土情结”，土地流转意愿低但耕地撂荒不容乐观。受制于经济发展水平和城乡二元格局，大量丘区和山区农民对土地的生存性和社会性保障功能更加依赖，有一种特殊“恋土情结”，即便土地产出效益低下、青壮年劳动力大量外出，农民的土地流转意愿也较低。而在攀西地区等人均农地面积较大、果木特色经济收益较好的区域，农民保住土地、自主经营的意愿强烈。与此相悖，全省耕地撂荒有扩大之势。按照农业部门统计数据，全省耕地撂荒仅3%，并不严重。但调研发现，大部分耕地具有“老龄化农民支撑的自给性小农经营”特征，季节性撂荒严重。丘区及盆周山区土地撂荒远超3%，川东北部分丘陵地区，小春季节二、三台地基本摞荒，大春季节正耕田撂荒竟高达10%左右，十分令人担忧。

二、农业要素“紧约束”条件下的两种实践探索值得关注

在农业要素“紧约束”的现实省情制约下，为突破瓶颈、实现转型，各地积极开展实践探索，有两种新的发展趋势十分值得关注：

1.农户家庭经营的适度规模农场显露生机，返乡农民工创业呈现向农业“回归”端倪。调研发现，各类以农户家庭经营为基础的“家庭农场”显示出生机与活力，其农民经营主体大致分为三类：一是通常所说的专业大户、生产能手，尤其是曾经担任过“村两委”干部的能人；二是父母在家照顾孙辈的同时，利用子女在外打工或开办实体积累的资金开办农场；三是年轻的“新生代农民工”进城务工积累一定资金后，受统筹城乡优惠政策和家乡环境优化吸引返乡从事农业适度规模经营创业，这类人群尤其值得关注。这些农户以自有承包田为基础，依靠村庄“熟人社会网络关系”适度规模流转土地，凭借自身农业生产技术和适用型机械，往往在大春季节生产基本粮油，其他季节套种蔬菜等高附加值产品，既满足了粮食安全对农地产出的要求，又实现了农地科学休耕及轮作，还通过农作物季节性套种实现盈亏相抵乃至一定利润，显现出较强的适应力、生命力以及风险规避能力。

2.“农业全产业链”上多形式协作方兴未艾，社会化服务下分散小农集约化经营现实可行。调研发现，各地围绕农业全产业链条，积极探索构建整合多元经营主体的产前、产中、产后一体化运营集合平台或产业联盟，使分散小农基础上的规模化、机械化、产业化经营成为可能。遂宁市射洪县农业局牵头，由赤诚三农种业有限公司和射洪同享农机专业合作社共同发起创立了“农事服务超市”，在政府予以政策扶持和资金引导的基础上，吸引当地种田能手、农机专业大户以资金、农业机械机具及农机操作技术入股，以服务佣金提取为激励由“村两委”担任批量订单中介，面向分散小农提供农业生产“菜单式”服务，按项收取服务费，涉及育秧、整田、栽秧、病虫防治、收割等关键环节，全程推广良种及实用技术并提供指导，采用机械化统一作业。今年大春季节首期试点实践表明，在不整理土地的情况下，当前村庄空心化和老龄化状态下的零星分散土地，通过社会化农事服务实现了集中成片规范种植，亩均成本降低近40%，亩均净收益提高超120%，同时，一定程度上解决了土地撂荒问题，富有较强实践探索价值。南充市高坪区千亩规模以上的企业制农场——南充大唐农业开发有限公司正牵头筹建由龙头企业、家庭农场、专合社等多元主体构成的联合社，期望形成生产环节以农户家庭经营的中等规模农场为核心基础，各类专合社、涉农企业提供产业链延伸性生产运营及全产业链上服务的集合平台，则代表着另一种形式的农业集约化、产业化有益探索。

三、五大趋向掣肘四川农业经营体系创新

1.地方政府具有“大资本”、“大规模”政策趋向，惠农政策实施效果部分低效。受主流观点影响，“农业现代化=大资本大规模高设施农业”为多数地方政府所认同。为此，地方政府往往利用行政手段整村或跨行政村推进土地大规模集中流转，建立资本式经营的现代农业示范园区或基地，甚而将土地流转面积作为重要考核指标纳入各级地方政府年度考核。同时，为吸引工商资本大量进入，往往给予大幅度优惠，在重点关注与舆论造势的同时，涉农优惠政策和项目资金集中投向此类 “大农场”，从土地整理、田土改造、基础及配套设施建设到生产及后续环节均有涉及，动辄千万甚至上亿投入。调研表明，离开政府不遗余力的支撑，多数大资本大规模农场式的现代农业示范典型实际盈不抵亏、难以为继。部分农场过度占用耕地修建过高标准农业及非农业设施，毁坏耕地、难以复垦。更有甚者，打着农业产业化项目旗号套取政府优惠政策资金，经营不善后就“跑路”、“撂摊子”，导致难以弥补的损失。

在此政策偏向下，以农户家庭经营为基础的中小规模农场被关注较少、惠及不大，直接面向农民主体的惠农政策部分低效。一是农业补贴“乏力”或“错位”。“粮食直补”存量政策性补贴具有普惠性，各地年均每亩补贴在130—150元之间，对农民缺乏激励。而今年开始在全省12个县（市）试点的“粮食直补”“谁种补谁”改革，势必改变既有利益分配结构，可能诱发部分土地流出农民的抵触情绪，甚至群体上访，亦或以提高租金形式将改革成本转嫁于土地流入主体，打击实际种田者积极性，抵消政策改革效果。“农机购置补贴”地方性政策力度低于邻近省（市、区），如补贴比例上四川较重庆低20%以上，前往重庆购机现象大量发生。平原区与丘区、山区“苦乐不均”，农机补贴目录对中、深丘区或山区的适用性机械相对较少，导致丘区或山区每年实际利用的农机补贴额度不到年度计划额度50%。适度规模以上农场需求较大的粮食烘干机等设备不在补贴范畴，暴露出政策“供需错位”问题。二是项目资金投入的专业指导及需求对接不足、利用效率较低。如田坎改造等项目验收追求可见“物质实效”，改造后的田坎整齐美观但不实用，既未预留农机具进入通道，更因硬化后田坎过高，导致大型农机具进入耗时耗力且易于损坏。田土整理和改造过程中破坏表层肥力土壤现象也时有发生。三是政策“碎片化”增加“人为障碍”。如专合社受财政贴息等政策支持，却无法以同样身份获得银行商业贷款，不得不以一班人马再注册一个公司。还有某些公司为享受政策性补贴挂上专合社牌子，名不符实。

2.农民经营主体具有“外流”、“断层”趋向，耕地撂荒令人担忧。四川本就是传统劳务输出大省，常年在外务工的农村适龄劳动力超过2000万人。调研发现，当前四川已不仅是“富余”劳动力转移，更是农业必要劳动力大量转移，村庄“空心化”和“老龄化”日趋严重。传统所熟知的“386199”部队，目前甚至连“38”都急剧减少，留守的大部分为老人和小孩，50%以上务农人员为50岁以上，近30%为60岁以上，70岁以上老人也有超出40%仍从事力所能及的农业生产。在深入访谈的川东北某村庄，成年留守人员平均年龄高达57.9岁。

更令人担忧的是，新生代农民工乡土情结淡漠，迫切地想融入城市文明，情愿在城市勉强维持生计也不愿返乡务农。相当部分年青人从未从事过农业，完全不具备农业基本知识和技能，即便部分掌握农业技能的年轻人，也不愿安心在家从事农业生产。长此以往，待老一代熟悉农作生产的农民相继“退休”，农业将可能面临后继无人的危机。而现有愿意并事实上从事农业生产的农民，却又整体禀赋较低，现代农业生产技能尤其是经营管理能力缺乏，传统粗放式农业生产经营所致的低效率、低收益则将进一步恶化村庄“空心化”问题。这些，均对提高农民整体素质、促进农村劳动力“内输出”，即大力培养新型职业农民提出迫切要求。

3.农户资金投入具有 “先天不足”、“借势不力”趋向，良性规模化经营困难。调研表明，当前以农户家庭经营为基础的农场以自有积累或亲友间拆借为主要资金来源，数量极其有限。而维持一定规模的土地经营，在土地流转金、田土整理和改造、必要基础设施完善、适用机械购置及生产经营各环节上的要素、管理投入，数目不小且具持续性。以“绍兵农场”为例，除初期投入10余万元进行田土改造及基础设施完善外，目前每亩土地670元流转金，97亩流转地年租金64990元，购置农用机械投入30余万，2012年经营收入近300万元，扣除各项成本获得收益17万余元。若排除地方政府对农场的持续关注及大量政策资金扶持，并将农场主家庭劳动力投入及机器折旧计算在内，农场开办近6年尚未进入稳定获利状态。而事实上，大部分中等规模及以下家庭农场并不受地方政府青睐，资金、政策惠及较少。与此同时，金融资金也不青睐类似农场，最突出的问题在于缺乏“信贷抵押物”。一方面农场本身缺少有价值的固定资产，另一方面，农场的核心“资产”是土地，在现行制度下不能成为有效抵押物。政策支持与社会资本融通双重短缺的情况下，当前阶段仅靠农户经营者自身力量，显难维持适度规模农场的持续投入及其良性运行。

4.中小规模土地流转具有“自发性”、“不稳定性”趋向，土地持续开发利用受制与短期掠夺性开发风险加大。调查发现，现有大部分以农户家庭经营为基础的中小规模农场多为农户间自主土地流转，往往缺乏法律规范性合同约定，主要靠乡规民约和农村熟人社会维系流转契约关系，具有先天不稳定性。加之农民的诚信和法律意识较为欠缺，未到期土地收回或中途单方提高土地租金等违约现象时有发生。“绍兵农场”2006—2009年开办之初，农场主利用自身的村庄影响力，在村“两委”协助下，通过全村地块调整集中流转了200多亩土地进行适度规模经营。近两年，农场地力持续提高、设施日臻完善、收益稳步提升，示范效应显著，部分农民陆续收回承包地自主经营，其中，尤以第一代农民工返乡照顾孙辈兼“自给式”土地经营情况较多。目前，农场土地仅余103.7亩，其中6.7亩为农场主家庭自有承包地。即便政府主导集中规模流转并签订流转合同的土地，土地关系不稳定性及其流转双方矛盾仍然突出，加之现行农地产权边界不清楚、归属不明晰等缺陷，进一步加剧了矛盾。土地流转的非规范性和契约关系不稳定性，必然打击土地流入主体可持续开发利用土地积极性，导致慎投甚而租期内掠夺性开发。而一旦出现土地纠纷，无论哪方违约，均对另一方利益造成难以弥补的损害，成为农业适度规模经营发展转型的“硬约束”。

5.农业服务具有“自给性”、“短缺性”趋向，农业生产经营成本提高且成长受限。调研发现，以农户家庭经营为基础的适度规模农场，只有与农业实用技术、适用型机械相结合，才具有规模经济效应。目前，各地农业社会化服务水平普遍低下，严重制约农业现代化转型。如农产品物流尤其第三方冷链物流发育不足，不仅增大农业经营中间成本，并且大大限制其市场空间范围拓展。社会化协作生产发育不足，导致农场自有农机具主要服务自我，大量时间闲置、利用效率低下。而不同性质的经营主体优势各异，各自为阵难以相互借力，如农户家庭农场在农业生产环节更具适应性和比较优势，但受制于技术和经营管理水平，可能在适用农技创新应用及农产品后期加工、营销等方面捉襟见肘。而资本式大农场则既可能缺乏农业生产经验，又难以解决大量雇工生产的劳务质量监督问题，在生产环节面临较高运营成本和风险，但其高素质运营管理人力资本及广泛的渠道、网络资源，则使其在良种引进、新技术研发、农产品深加工及市场运营方面更具优势。显然，围绕“农业全产业链”集合多元主体进行社会化协作生产，则能有效实现信息互通、优势互补、服务共享、产供销一体。

四、四川创新农业经营体系、促进现代农业发展的建议

1.明确发展思路，以农户家庭经营的适度规模农场为基础构建多元主体现代农业经营体系，引导其各有侧重地进入“农业全产业链”不同环节，进行社会化协作生产。一是地方政府应扭转农业现代化发展观念，走出“大规模、大资本、高设施”偏向误区，把以农户家庭经营为基础的适度规模经营及多元主体的农业现代经营体系创新提升到发展战略高度予以重视。加大资金政策扶持向农户家庭适度规模经营倾斜，同时，提高工商资本“下乡”准入标准、加强流程监督、完善绩效评估，切实保证资本下乡对现代农业发展的示范带动作用，杜绝恶意套取国家资金政策优惠及对农民的“挤出”。二是出台“创新构建以农户家庭经营为基础的多元主体农业现代经营体系”的指导意见，明确以农户家庭经营为核心基础发展适度规模经营现代农业的重要性、适应性，并对培育涵盖家庭农场、专业大户、专合社、土地合作社（股份公司）、龙头企业及其他多种形式的现代农业多元经营主体，提出时空布局、发展目标、整合协作机制、组织协调机构、分类扶持政策，引导各类主体根据自身特点各有侧重地进入农业产业链条不同环节，继续倡导“大园区+小业主”发展模式，鼓励多元主体建立紧密利益结构的产业化联盟。三是出台“积极稳步扶持家庭农场，促进四川农业现代化转型发展”专项指导意见，依据省情明确认定标准、登记办法、扶持政策，应特别注重“适度规模经营”的“适度”等相关标准在四川不同区域的适用性和可行性研究，切忌标准、政策“一刀切”。

2.加强扶持力度，调整政策支持“靶向”和方式，以业务为主而不以机构为主实施分类扶持，加快建设农业社会化服务体系，大力推进农业经营体系创新。一是出台“现代农业社会化服务体系建设”指导意见，根据服务的公益性强度合理界定服务供给主体性质、服务范畴、服务标准，并明确统筹机制、协作机制及分类扶持机制。二是梳理现有扶持政策，取消限制、打破“碎片化”，以业务为主而不以机构为主实施分类扶持，扩大政策惠及面，着重消除对中等及以下适度规模经营主体的政策“盲区”。三是调整政策支持“靶向”和支持方式，扶持重点更多向农技研发应用、良种推广、信息共享、风险分摊等外部性较强的环节倾斜，对经营性环节更多采取贴息贷款、以奖代补、税收返还等“激励性”方式补贴；引入“参与式”项目建管模式，进一步整合利用涉农项目资金，强化农业部门专业指导，全程引入直接受益主体参与，确保项目的地方适应性和实用性，并合理界定基础设施公益性强度，探索建立合理的政府—市场成本分担机制。四是在风险防范基础上扩大粮食直补改革试点范围，落实“谁种补谁”原则，加大地方性增量补贴力度并向适度规模经营倾斜。五是建议修订完善我省农机补贴目录，兼顾平原、丘区、山区的农机适用性。

3.加大财政投入，构建多层次、多主体、长效化教育培训体系，分层分类培育新型职业农民，按“领办优先”原则对接相关涉农优惠政策。一是尽快明确新型职业农民认定标准，以职业技能、生产劳动性质与经营规模为重点予以界定，户籍作为政策优先参考。二是加大新型职业农民培养的财政投入，设立专项资金按培养计划专款专用。整合利用现存农业产业结构调整、科技推广、扶贫、移民安置、就业等专项资金中的教培资金，提高资金利用效率。三是构建多层次、多主体、长效化教育培训体系，建立专业化农业职业教培体系，围绕农业职业资格鉴定开展专业系统培训。整合利用社会其他职业教培机构、农科院所、农技推广机构、龙头企业、专合社等力量，按照精英农民（领办人）、科技与管理人才、农业工人等层面，分层分类开展短期或系统教育培训。四是按照新型职业农民领办优先原则对接相关涉农优惠政策，鼓励农民取得职业资格证书。加大农民及返乡农民工涉农创业扶持力度，在创业策划与评估、项目规划与设计、生产运营与管理、风险规避与担保等方面强化支持性综合服务，引导和吸引青年农民涉农创业。

4.突破关键改革，扎实推进农村产权制度改革，积极探索农业融资风险分担机制、扩大抵押担保物范围，创新信用模式，夯实基础要素保障。一是扎实推进农村土地“确权颁证”，解决农地“四致不清”、主体虚置等突出问题，稳定土地承包经营关系，解决农民对地权稳定性的后顾之忧。二是建立完善省—市—县（区）三级土地流转平台，完善农村产权价值评估、咨询服务等中介组织，推动农村土地规范有序流转；严格土地流转准入、加强事中监管和事后评估，及时协调处理土地纠纷，稳定土地流转契约关系及保证流转双方合法权益。三是探索建立农村产权抵押融资风险基金，进一步完善农村产权抵押融资担保机制，充分发挥农村产权抵押与融资风险基金提供的贷款再保障功能，推动健全农业贷款抵押财产评估、管理、处置制度；因地制宜、灵活多样地创新信用模式和扩大贷款抵押担保物范围，探索以农房、土地承包经营权、集体林权、农业设施及农业机械、水域经营权等作为贷款抵押物；整合利用农产品订单收益、农业补贴收益、农业保险理赔收益、农村土地承包经营权预期收益等，发展各类权益质押贷款；完善担保、反担保、再担保机制，推动各类信用协会发展，鼓励担保公司间合作，聚合农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农户个体信用，发展联保互保贷款；探索银担合作、银保合作，开展小额贷款保证保险和信用保险，探索商业保险参与农户和涉农小微企业融资再担保机制，形成合理风险分担机制，提高农业信贷支持。

［1］陈锡文.中国特色农业现代化的几个主要问题［J］．改革，2012（10）.

［2］吴敬琏.当代中国经济改革教程［M］．上海：上海远东出版社，2010：82.

［3］庄红韬.全国家庭农场达87.7万个，平均经营规模超过200 亩 ［EB/OL］. 新华网，2013-06-04，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-06/04/c_116031511.htm.

［4］我省家庭农场快速发展［R］.四川省农业厅内部资料，2013.

［5］四川省人民政府关于印发四川省主体功能区规划的通知（川府发［2013］16 号），2013-04-16.