农村土地产权制度面临的困境及其改革思路

文 （中共湘潭市委党校，湖南湘潭 411100）

农村土地产权制度的改革既是一个经济问题也是一个政治问题。我国农村土地产权制度起源于中国共产党局部执政时期的土地政策，其后经过建国初期的土改以及改革开放初期农村家庭联产承包责任制的改革，确立了当前农村土地集体所有的基本制度。这一制度在历史上的积极意义自不必说，但是随着经济社会的发展，其不足也日益显现出来。寻找一种适合当前中国实际的土地产权制度成为理论研究者和实践探索者不得不思考的问题。

一、农村土地产权制度面临的困境

当前农村土地产权制度面临的问题主要包括集体土地所有权性质模糊、集体所有的主体虚位、集体所有权能残缺、农民缺乏稳定预期、土地流转不通畅。

（一）集体土地所有权性质模糊

我国《民法通则》规定农村土地归农民集体所有。2004年修订后的 《中华人民共和国土地管理法》第八条也规定城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。但是对于农村集体所有到那一层次却没有明确的说明。改革开放前“三级集体所有”指的是公社、生产大队、生产队。现在的三级所有是乡镇、村委会、村民小组。集体所有究竟是那一级所有各有不同的理解，以至于集体土地好像人人有份又好像人人都做不了主，这为现实中基层政府侵犯农民的土地权益留下了漏洞。再者从物权法上看，集体所有是一种共有关系，但究竟按份共有还是共同共有我国当前的法律并没有明确规定。如果是按份共有，那么就可以分割，但是在实际中，户籍迁出本村的村民是不能分割土地的，只能放弃承包经营权。从民法上来看，民法的主体包括自然人、法人、非法人团体。并没有包括农民集体，把农民集体归为非法人团体显然又不恰当。这些都是当前农村土地集体所有权性质模糊带来的困境。

（二）集体土地所有权主体“虚位”

农民集体所有的本意是一定范围内的农民集体享有土地的所有权，享有权利，承担相应的义务，决定土地的使用。但是从我国的相关法律来看，农民集体并不是法律组织，农民集体是一个抽象的没有法律人格的集合。因此在现实中对于农民集体所有权主体理解也不尽相同。有的认为所有权的主体为国家，也有的认为是农民集体，还有的认为属于农民。之所以认为农民集体所有是国家所有，因为土地处理的最终决定权属于国家。即使认为土地所有权属于农村集体所有的也有不同的看法。一种认为农村土地集体所有权的主体应该理解为乡镇。二种理解认为农村土地集体所有权的主体应该理解为村委会。还有的认为应当属于集体经济组织。主张土地产权归农民的观点认为农村土地本来就是农民个人所有，农村的土地资源是农民的，好处也应该还给农民。“尽管农民以集体形式拥有了农村土地（包括农业用地和建设用地）近乎全部的产权权能，但在法律上农村土地仍然为集体所有，未来的改革，将可能是还所有权于农民。”［1］上述各种观点产生分歧的根本原因就是当前我国农村土地产权主体的“虚化”，没有明确的农民土地集体所有的主体也没有明确的运行规则，导致有利益的时候大家都争当土地集体所有权的主体，有责任的时候大家都回避自己是土地集体所有的主体。特别是涉及到土地征收与农民维权问题的时候更是如此。

（三）集体土地所有权权能残缺

我国民法上的所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能，而农村集体土地的权能主要体现在使用和收益上面。国家法律上承认土地归农村集体所有，实际上农村集体并不享受完整的土地所有权。主要表现在：一是国家为了公共利益的需要可以征收农村集体的土地，而作为农村土地的所有者“集体”在这其中并没有发言权，从这种意义上讲，土地的最终处理权属于国家。而且对公共利益规定没有明确的法律解释，导致政府借公共利益侵犯农民集体土地的事情时有发生。二是农民要向集体上交土地承包费，承包费实质还是国家收取。从理论上来说，如果农村土地是集体所有的，集体中的每一个村民都有获得土地的权力，就不需要另外再交费用。三是政府对集体土地实行“先征后补”，土地的补偿款远远低于市场的价格，农民在交易其中没有议价权，农民的正常权益得不到保障。

（四）农民土地使用权预期不稳

稳定的土地使用预期是农民加大投入的前提，也是进行长期投资的基础。尽管中央一再强调要稳定农村土地承包关系。但是各地迫于人口出生的压力仍然频繁对承包土地进行重新分配以满足新增人口对土地的需求。即使在短期的土地承包关系中大部分地区都没有签订土地承包合同，一般是按照村规或者习俗约定承包期限。对双方权利责任很少有明确的规定。这必然导致土地承包期限调整的随意性。近年来，随着农村外出务工人口的增多，离开土地的农民越来越多。这些人仍然不愿放弃自己的土地使用权，要么是临时让别人种，要么干脆抛荒。此外“农民的土地使用期限还受乡村权力人物‘中止合同’、‘集体出让、租赁’、‘收回土地使用权重新高价发包’等多种形式的侵害。调查表明，1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整。”［2］种种原因导致种地农民缺乏土地使用的稳定预期。

（五）农村土地经营分散与流转不畅

土地流转既是规模经济的需要，也是由我国人多地少的客观情况决定的，更是对家庭联产承包责任制度进行制度完善的必然要求。我国家庭联产承包责任制的初衷是以家庭为单位来提高生产者的积极性，这种制度在历史上的积极意义这里不再赘述，但随着经济社会的发展已经不能完全适应当前农村的需要。据2013年12月国土资源部、国家统计局、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室发布《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，当前我国实际耕地为20.27亿亩，人均耕地1.52亩，且区域间很不平衡。以一家4口人为例，其家庭所有的耕地总量不过6亩地。假如这6亩地全部种水稻，每亩收入800元，种两季6亩地一共才9600块钱。还不如一个人在外面打工半年的工资。但是如果这个家庭能够种100亩，那一年收入将是16万。而且大规模种植能够引入机械化，成本会降低，效率会大大的提高。这是一个很简单的规模经济问题，但是为什么这些年来土地流转不畅呢？一是配套措施没到位。千百年来，土地一直是农民生活来源和基本的保障。我们能够很明了的看到土地规模经营的各种好处，但是农民土地流转出去以后，怎么保障他们的生活，是进入社会保障系统还是拿公司的股份养老？这种保障又能否给农民以安全感？二是农地价格机制不完善。土地流转的时间动辄10年，20年，土地每年的价格收益怎么确定。有些地方就是简单的规定每年多少钱，10年前是这么多，10年后也这么多，要么一次性买断，这肯定是不合理的。三是相关法规不健全。比如流转给企业，企业破产后农民的权益怎么保障，流转中产生的纠纷怎么处理，这些都缺乏详细的规定。四是农民对土地的心理依赖。土地对于农民不仅具有生产资料的功能，更具有心理慰藉功能。这一方面来自几千年来中国农民与土地的特殊情感，另外一方面也折射出在当前社会转型期农民的不安全感。在经济社会发展的转型期，在农村社会保障缺失的情况下会表现得更为突出。

二、农村产权制度改革的路径选择

农村产权制度改革是个极其复杂的问题，需要系统的思考和谨慎的推进。当前的重点是要明确农村土地所有权的主体，扎实推进农村土地确权登记颁证这一基础工作，建立科学合理的土地流转制度以及做好产权制度改革的相关配套。

（一）农村产权制度改革的核心：明确土地所有权的主体

建立一种产权清晰，权责明确的农村土地产权制度是理论研究的理想，赋予农民彻底完整的土地所有权是我们探索的终极目标。但当前仍然不存在实行这一制度的条件。因为每一种土地产权制度的存在无不与当时其他的各种社会制度相关，受社会历史条件所限制。针对当前土地产权制度改革有这么几类观点。第一种观点是土地的完全私有化，持种种观点的人认为应该建立彻底的土地私有化制度。这样才能够使农民真正地拥有土地，自由的转让土地，完全的获得土地的收益。但是如何处理土地的私有和我们现有的社会主义公有制之间的矛盾？如何处理私有化和社会主义意识形态的矛盾？再者土地私有化以后，土地可以自由买卖，土地势必向少数的人集中，到时大部分的农民失去土地，由此引发的一系列的问题都不是简单的私有化可以承受的。第二种观点是农村土地的国有化。这种观点针对的是当前土地集体所有制下，土地容易成为地方政府牟利的工具，而试图通过国有规范土地所有权以及保护农民的权益。这种做法同样不适合当前的中国社会。农村土地的国有首先就难过农民心理这一关，在农村土地集体所有的时候土地还离农民比较近，要变成国有，土地反而离农民越来越远了。再者土地国有化以后从土地的所有权到经营权，从经营权到使用权，农民的权利谁来保障？以中国面积之大，农民之多，事事由中央政府来保障也不现实。到时更得依靠各级政府。从当前中国经济社会发展的现实来看，到时不但不能够抑制当前的农民土地被侵犯的问题，反而会为地方政府侵犯农民土地权益提供方便。

因此，当前最好的选择是在坚持现有农村集体土地产权制度的基础对其进行适度的改革。一方面，坚持当前的农村集体所有的制度与我们的社会经济制度和意识形态没有矛盾。另外一方面，从农民心理上来讲也能够接受。但是必须结合当前的客观情况进行改革。当前农村土地产权制度的首要问题就是产权不清晰，就是说农村土地的集体所有长期处于权利主体虚置状态。土地的所有者农村集体不直接从事土地的经营与管理，这与物权法的基本原则相悖。因此农村土地必须明确土地究竟是归“三级集体”中的那一级所有，就当前的现实来看，农村土地所有权归村民小组所有是比较合适的。因为每个小组一般是40户到50户，一两百人，规模适中。由小组行使农村土地集体所有的产权。小组内的宅基地按户分配，耕地林地按人头平均分配，农村经营性建设性土地除了公用事业的以外，由村民小组进行经营管理，收益归村民小组集体所有。

（二）农村产权制度改革的基础：推进土地确权登记颁证

明确土地所有权的主体之后，接着要做的事情就是弄明白当前农村有多少地，这就涉及到土地的确权登记颁证工作。2012年中央一号文件就指出要“加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，财政适当补助工作经费。”［3］2014年中央一号文件又再一次强调要“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。”［4］

不管是土地流转也好，土地入股也好，还是农村建设用地入市也好，都需要首先明确有多少土地，这些土地属于谁。当前农村土地主要有三种类型。一种是农用地，通过家庭联产承包责任制基本承包经营到了农户；第二种是建设用地，大部分为宅基地，当前农村大约有2.4亿亩建设用地，其中九成为宅基地，还有其它道路，晒谷场等公用设施用地。第三种是其它未开发的地。这些地从所有权上来说都归农村集体所有，但是这些地究竟有多少，如何使这些地真正落实到农民的头上是我们必须首先要思考的问题，否则后面的工作都无法开展。因此土地确权登记是我们的一项最基本的工作。当前必须做好三个方面的工作。一是建立明晰的台账。当前各地确权工作开展得轰轰烈烈，但仍然存在一些问题。比如有的地方还用以前的土办法仗量田地，有的则用的是先进的GPS。单位也不统一，有用公顷的，有用亩，有的亩是667平方，有的亩是800平方，还有的是1000平方，还有市亩和公亩之分。因此必须从国家层面加强组织协调，统一标准，否则无法搞清到底有多少家底。二是成员资格的认定。成员资格的认定是确权的前提，就是谁有资格享有集体的土地。我国《物权法》规定了农村集体土地经营权和期限等，但是并没有对谁具有成员的资格作出规定，也没有明确成员的权力、责任、义务以及取得和退出机制。我国《土地管理法》同样没有对成员资格作出规定。只是在第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此必须探索有效的成员资格认定办法。当前有的地方规定一个具体的日期，在此日期前户籍在本村（组）的享有资格，不在这里的则不享资格。这个办法确实简单可行，问题是以后新出生的人怎么办，嫁进来的人怎么处理，嫁出去的要不要退地。而且当前土地承包规定的年限是30年，这么长的周期各类人的利益如何的协调恐怕不是一个简单的日期确定就可以解决问题的。还需要其它的系列配套措施，比如没分到地的农民进入城镇社保系统等。三是土地确权到那一层次。我国现行农村土地所有权属于集体所有，集体所有可以有三种理解，乡集体所有，村集体所有，村小组集体所有。究竟确权到那一层次？就中国当前的现实情况来看落实到小组这一层次最具有可行性。首先，小组的规模适中，一般为几十户到百来户，而且对自己小组的情况最清楚。其次，以小组为基础的确权不会陷入到历史旧账中，由于历史原因每个组每个村所有的土地都不一样，一旦由村来统筹分配，很难理清楚旧账。确权到小组以后，接着就要对小组所有的农用地，宅基地，其它的建设用地，共用地进行分配。农用地可以按人头分配，宅基地可以按户分，其它的建设用地和公用地可以折算成股份进行分配。

（三）农村产权制度改革的重点：建立健全土地流转制度

土地流转是实现农村集体土地规模经营的有效办法。也是在不改变农村土地集体所有权基础上对土地使用权的创新。关于土地流转，我国土地管理法也有相关的规定。如该法第六十三条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《物权法》第一百八十四条规定宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。耕地、自留地、自留山也明确规定不得抵押。物权法的这种规定，立法者主要是基于农村土地对于农民的社会保障功能而考虑的。假如这些土地能够抵押，一旦到期还不了款，到时土地使用权被债权人取得，债务人可能失去社会保障的最后一层保护。但从另外一个角度看，农村土地不能够自由抵押实际上限制了土地本身的权能，不利于农民融资，也不利于土地的规模发展。十八届三中全会的决定对农村土地流转规定有了较大的进步。一是明确提出建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。二是稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。三是保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。可以说十八届三中全对农村土地流转作了较全面的规定。明确指出了农村建设用地和国有土地一样可以在土地市场上交易。再者明确了土地流转和规模经营的四种具体的形式，即可以根据各地的实际情况向大户流转，也可以自己搞家庭农场，还可以采取个体经营统一销售的农业合作社的模式，还可以引进农业企业。但是对于引进农业企业及商业资本进入农村一定要有严格的规定。一不能改变土地的所有权；二不能改变土地的农业用途；三不能侵害农民的利益；四不能借发展农业的名义搞地产开发。十八届三中全会《决定》规定农村宅基地也可以慎重地进行抵押、担保、转让的试点。就当前的实际情况来看，接受农村宅基地的抵押、担保只宜是有资质的银行金融机构。这样一来可以避免出现高利贷贷款；二来可以避免以抵押担保变相买卖土地。

（四）农村产权制度改革的保障：完善相关制度配套

农村土地产权制度改革不是孤立的，必须完善相关的配套机制。这样才能调动农民的积极性，让农民真正的得到实惠从而支持改革。一是要完善农村的社会保障制度。建立健全农民的社会保障制度是农村改革的必然要求。医疗保险方面我国现在已经在农村实施了新农合，新农合覆盖率已经达到95%。各地正在积极试点养老保险政策。但农村仍然没有失业保险。因此必须建立健全适合农村客观实际的各类社会保障制度，让农民没有后顾之忧。可以尝试农民土地入股的收益购买商业保险的办法。二是完善农村土地征用制度。要严格限定公共利益范围，政府不能够滥用法律上的公共利益条款。真正实现农村建设用地和国有土地同等入市、同地同价。“政府要严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准。”［5］要提高征地补偿标准，当前土地征收的价格只考虑了土地作为农民的生产资料的功能，而没有考虑土地作为农民的社会保障功能，因此政府在征收土地的时候要把土地社会保障的价值算进去。要规范政府的征地程序。三是建立科学合理的土地资源评价体系。土地资源的合理定价是保护农民利益的前提，也是土地流转的基础。国家应该制定土地评价的基本制度。为保证土地评估价格的公正应该引进第三方评估机构。在评估土地价格的时候必须充分考虑土地的生产资料功能、生态功能、社会稳定功能和社会保障功能，最大限度地维护农民的合法权益。四是建立有效的的农村金融体系。发挥商业金融的支农作用，继续加大政策性金融与合作性金融的支农力度。“创新金融产品和服务，加大对农村股份合作制企业的支持力度，支持社会资本参与设立新型农村金融机构。加强涉农信贷与保险协作配合，创新符合农村特点的抵(质)押担保方式和融资工具，建立多层次、多形式的农业信用担保体系。”［6］五是完善农村集体土地流转市场。党的十八届三中全会《决定》指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。在农村集体土地流转中也应该发挥市场的积极作用。可以尝试建立农村土地产权流转中心，农村的土地可以在中心进行招、拍、挂。其主要职责为汇集土地使用权委托流转和受让的信息，输入计算机网络，取得和储备土地使用权可流转和需受让数量；通过多种形式，及时向外发布土地储备和土地可开发资源信息。

［1］姜栋，胡碧霞.中国农村集体土地产权改革研究综述［J］.生产力研究，2013（05）.

［2］迟福林.尽快实现农村土地使用权长期化的建议［EB/OL］.http://www.cird.org.cn/WeAreCird/Research/report/200203/t20020305_18398.htm.

［3］2012 年中央一号文件(全文)［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2012-02/02/content_24528271.htm.

［4］2014 年中央一号文件（全文）［EB/OL］.http://www.farmer.com.cn/xwpd/tjyd/201401/t20140119_933684_2.htm.

［5］杜伟.构建失地农民权益保障长效机制的思考［J］.生产力研究，2008（11）.

［6］潘海红.我国农村集体产权制度存在的问题及其对策［J］.安徽农业科学，2013（41）.