新一轮财税体制改革的事由、取向与破解路径

文 （..国家行政学院，北京 00089）

财政既要管好“国家钱袋子”与“人民钱袋子”，又要化解经济社会发展过程中的摩擦与矛盾，平衡好各方利益，构建公平与效率融合机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，财政是国家治理的基础与重要支柱。然而，当前的财税体制滞后于经济社会发展步伐，深化财税体制改革，建立与国家治理现代化相适应的现代财税体制已势在必行。

一、明晰深化财税体制改革原由

财税体制是处理政府间财政关系的基本制度，有利于增强中央政府调控能力并注意地方政府财力与事权的匹配，包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等要素。［1］然而，随着经济社会的发展，政府间支出责任划分不公，收入划分失衡，财政转移支付不合理等问题严重影响财税体制本身所具有的效能。

（一）政府间支出责任划分不公

根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出等。地方财政主要承担本地区政权机关运转和经济、事业发展所需支出。自分税制运行以来，虽然中央与地方的事权划分格局没有发生大的变化，但是近年来中央连续出台有关政策措施，需要地方政府大幅度增加民生支出，提高基本公共服务保障水平，导致各地财政收支矛盾日益突出，而其所引发的社会问题也是“热上加热”。因此，在现行政府间财力分配格局下，随着民生项目和对口援建等刚性支出需求逐年增多，地方财政承受着很大的压力。

（二）收入划分失衡

将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。然而，中央目前财政收入已经占到全国财政收入的一半左右，较分税制改革初期比重提高了近30个百分点，地方收入占比相应降低，导致“土地财政”愈演愈烈，加之“营改增”范围的逐步扩大，作为地方唯一主体税种的营业税将全部转为增值税，导致地方财政 “雪上加霜”。

（三）转移支付不合理

分税制改革后，中央为弥补地方财力难以承担较重支出责任等问题，引入了转移支付制度，主要包括一般性转移支付和专项转移支付。转移支付是实现事权与财力相匹配的重要手段，其核心并不在于转移支付资金规模的大小，而在于是否实现了财力与事权的匹配，即转移支付的方式与结构是否合理。然而，我们当前能够发挥调节作用的、具有均等化功能的一般性转移支付规模偏小，同时专项转移支付多而杂，同时中央对东部以专项转移支付为主，大部分还明确了具体用途和使用单位，地方难以统筹安排使用，导致财政资金配置低效。

二、深化财税体制改革的目标

十八界三中全会将财税改革与国家治理紧密相连，超越了此前有关财税改革的常规认知，使改革不再受制于条块利益，有助于打破利益固化格局，将财税改革引导到更系统、更深刻、更持久的路径上。［2］深化财税体制改革必须围绕稳增长、调结构、防风险、惠民生等重大任务，着力解决影响当前经济社会发展的突出矛盾，顺应人民群众的期待。同时，还要着眼长远，善于战略谋划，增强财政可持续性，保证国家长治久安。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，意味着建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度是深化财税体制改革的主要着眼点。［3］为此，深化财税体制改革的目标就是要建立现代财政制度。现代财税体制不仅要体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，而且与一国的经济、政治、文化、社会、生态、军事、制度、金融、地缘等诸多方面休戚相关。

建立现代财税体制，不仅是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的迫切需要，而且是促进经济发展方式转变，推动经济社会可持续发展的必然要求，更是建立健全现代国家治理结构，实现国家长治久安的重要保障，对于完善中国特色社会主义制度，实现国家治理现代化具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

三、深化财税体制改革的破解路径

随着经济社会的发展和政府管理体制的变化，我国财税体制历经多次调整，从“统收统支”到“分灶吃饭”，再到“分税制”，彰显了不断改革创新精神。当前，由于国内外形势变化，我国现行财税体制已经不完全适应经济社会可持续发展的现实需要，需要在坚持分税制改革总体方向的基础上加以改革完善。如果不能在短期内使财税改革有较大突破，那么会丧失发展机遇，引起社会矛盾集中爆发，阻碍经济发展方式转变的步伐，危及国家稳定和社会和谐。［4］我国深化财税体制改革的总体思路是：以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，深入贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件精神，明确财税改革的目标原则和主体内容，准确把握财税体制改革的基本内涵，基本功能和对全面深化改革的支撑性作用，坚持加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力，发挥“牵一发而动全身”之功效。

（一）完善预算管理制度

预算是“钱从哪里来，用到哪里去”，体现了政府活动的范围、方向、重点与政策，是财税体制的内核，因此深化财税体制改革的当务之急就是完善预算管理制度，强化审查监督力度，增强预算法治性、完整性、统一性，实现“全口径预算”与“全过程预算”。

一是加强年度预算控制管理，实行中期财政规划管理。基于国情，我国长期以来遵循预算的年度收支平衡，而人大也以此作为审核预算的重点，导致不是“藏富于民”、经济“热上加热”，就是“过头税”、经济“雪上加霜”的乱象，根本不能发挥财税体制对经济进行“逆周期”调节作用。因此，我们要客观看待年度收支不平衡现象，将年度审核预算重点由赤字规模转向支出预算和政策拓展；预算收入从约束性转向预期性，坚持依法征税；加强预算支出规模控制与审批力度，强化预算调配空间；采取中期财政规划管理，增强预算的前瞻性和可持续性；加强年度预算管理亟需约束地方债规模，严格规范地方债审批制度；建立跨年度预算平衡机制，最大限度地发挥对经济“逆周期”调节作用。

二是硬化预算约束，提高绩效预算水平。我国预算碎片化、财力分散的问题较为严重，出现了财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“年底突击花钱”、“敞口花钱”等财政资金配置低效问题。对此，预算要增强统筹能力，逐步取消支出挂钩事项，加大对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算与公共财政预算等的统筹力度，清理取消专项专用规定，严格控制预算执行中的新增支出，强化超收收入使用的约束等，增强预算透明度，完善监督和引导机制，推动和倒逼预算其他方面的各项改革，最终从整体上提高绩效预算水平。

三是完善政府性债务管理体系，抵御财政风险。当前，我国债务增长较快，特别是县市级政府。据有关研究表明，截止2013年6月末，全国政府性债务30.27万亿，较2010年和2012年末分别增长73.27%和9.02%；2013年6月，地方债务余额由2010年的107174.91亿元变为178908.66亿元，增速达到66.93%。债务事关经济社会发展全局和财政的可持续性，更涉及国家的长治久安。因此，我国亟需推广公私合作提供公共产品或服务的PPP模式，同时加强地方政府性债务管理，明确地方债举债权限和用途，建立以政府性债券为主体的地方政府举债融资机制，对地方政府性债务实行分类管理和总规模控制，进而逐步建立与完善地方政府债务管理及风险预警机制，达到抵御风险的目的。

（二）健全税收制度

顾名思义，财税体制的重要组成部分之一就是税收制度。可见，税收制度改革是财税制度改革的重头戏。税收制度的设计需要兼顾组织收入、调节收入分配和实施宏观调控的目的。对此，税收制度改革要以问题为导向，优化税制结构，依法征税，加强税收监管，逐步建立起有利于可持续发展的现代税收制度。

一是全面推行“营改增”。“营改增”是适应我国整个经济演进规律，顺应经济发展的必然要求。“营改增”可以有效避免重复征税问题，有利于经济结构调整和促进现代服务业发展，因此我国应该全面推行之。而且，全面实现“营改增”后，可适当简化税率，将不动产也纳入抵扣范围，实施彻底的消费型增值税。而且，只要“分税制财政体制”的方向不变，地方主体税种的设立和存在就是必需的；只要多级次政府管理的格局不变，一级政府、一级财政的基本财政规律就是不可违背的，因此“营改增”直接牵动的便是地方主体税种的培育和地方税体系的重构。［5］

二是完善消费税制度。我国当前消费税由于征收范围不合理、征收环节单一等原因，导致调控能力偏弱，不能有效发挥引导消费作用。对此，基于“两型社会”构想，消费税应该在征收范围上“有增有减”；在税率结构上“有升有降”；在征收环节上“有动有稳”。

三是加快资源环境“两型税”建设。环境破坏、资源浪费彰显出我国现行税收制度存在严重缺位问题。对此，我们要坚持公平效率原则，力争实现资源税从价计征改革，同时逐步将征收范围扩大到水、森林、草原等。我们还要加强环境立法，正税清费，以税收调节作用来达到保护环境的目的。

四是实施房产税改革。“土地财政”产生的渊源就是地方缺乏主体税种，从而没有充足的财力。对此，我们要加快推进房产税改革，使之逐步成为地方政府持续稳定的收入来源，进而减少地方政府对土地收入的过度依赖，抑制房地产泡沫，提高人民福祉。

五是促进人个所得税改革。我国当前个人所得税是分类征收，难以体现量能负担原则，且高收入的调节作用较小。借鉴国际经验，我们应该通过推进社会信用体系、个人财产登记等法律制度建设，以及科学制定费用减除标准，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。

六是清理财税优惠政策。财税优惠政策易导致“政策洼地”，影响公平竞争、扰乱经济秩序以及市场机制有效发挥，同时导致大量财政资金损失或流失。对此，我们要统一财税优惠政策的法律制定，强化法治化，避免区域发展规划与优惠政策脱钩，及时有效地处理当前已经出台或是违规出台的各类财税优惠政策。

（三）调节事权与支出责任制度

政府间财政关系是央地关系的框架与基础。然而，我国当前普遍存在“小马拉大车”现象，严重影响了国家治理现代化的实现。因此，我们应该加强顶层设计，推动形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。

一是尽快出台《政府间财政关系法》。我国财政分权存在乱象的主要原因是缺乏权威性法律依据。对此，基于科学认证，我国要尽快出台《政府间财政关系法》，明确中央和地方事权，确定责任主体，进而有效推进“问责制”，保障中央与地方的收入源，抑制“土地财政”。

二是完善转移支付制度。尽快建立一整套的转移支付设立、使用、管理、监督检查、绩效考核和后评估机制，科学确定一般性转移支付分配的挂钩因素、原则和依据，同时不断优化结构，逐步提高一般转移性支付占中央财政转移支付比重，严格控制专项转移支付规模，尽量减少地方配套资金，推动转移支付结构的动态优化和调整。

四、结束语

回顾我国财税体制改革历史，财税体制改革涵盖经济、政治、文化、社会、生态、军事、制度、金融、地缘等多个范畴，涉及政府与市场、政府与民众、政府与企业、中央与地方政府等多方利益，其不仅是自我完善，更是经济社会转轨的强有力保障。可以说，财税体制改革是利国利民、治国安邦的关键改革，是大力推进城镇化进程的助推力，是全面建成小康社会的有利保障。当前，我国已经进行社会的多元复合转型期，如何深化财税体制改革，释放市场活力同时发挥政府作用，关系到国家治理现代化建设的成功与否，更关系到能否“放飞中国梦”，实现国家的伟大复兴。

［1］楼继伟.中国政府间财政关系再思考［M］.中国财政经济出版社，2013.

［2］曲哲涵，吴秋余.财税体制的新担当［N］.人民日报，2013-11-18.

［3］高培勇.筑牢国家治理的财政基础和财政支柱［N］.光明日报，2013-11-15.

［4］贾康.改革路线图的财税节点［N］.人民论坛，2013-10-23.

［5］吕炜.中国新一轮财税体制改革［M］.东北财经大学出版社，2013.