美国州级政府门户网站外包模式研究及启示

张 昆

（华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430079）

一、概述

政府网站已成为政府向社会提供信息服务、政府信息资源向社会流动的主渠道。政府网站从建设到发展，都需要强大的技术支撑，本文旨在探讨美国州级政府门户网站外包模式，为我国省级政府网站外包提供参考。

（一）政府网站外包模式简介。

根据何有世等人[1](p129-133)的研究，当前我国各地政府部门主要采用四种模式开展电子政务服务外包，各有利弊，分别是：

1.BOT 模式 (Build－Own－Transfer，即建设－运营－转让)。政府部门和承包商以协议为基础，由政府部门向承包商颁布特许权，允许其筹集资金建设某电子政务系统，在特许权规定期限内管理和经营该系统及其相应的产品与服务，并在特许权期满后，无偿将系统移交给政府部门接管。

2.BOO 模式 (Build－Own－Operate，即建设－拥有－运营）。承包商投资并承担电子政务系统的设计、建设、运行、维护和培训等工作，硬件设备及软件系统的产权归属承包商，政府部门负责宏观协调、创建环境和提出需求，政府部门每年需要向承包商支付系统使用费获取硬件设备和软件系统的使用权。

3.BT 模式(Build－Transfer，即建设－转让)。政府部门通过特许协议授权承包商负责某电子政务系统的建设，按合同规定的期限按时移交系统，政府部门按期支付该系统的建设费用。

4.ASP 模式(Application Service Provider，即应用服务提供商)。在ASP外包模式中，应用服务提供商拥有基础结构设施并负责所有系统和网络的配置、管理、调整，甚至应用管理，政府部门按照需求向应用服务提供商定制所需的电子政务服务，并向其支付相应的费用。

外文文献显示对美国政府网站外包问题的研究较早且实证性强。根据陈育哲等人的研究，[2](p343-355)ASP模式“能帮助地方政府克服IT技术人员和资金的短缺”。因此ASP模式优势明显，目前已经成为电子政务外包领域的主流模式。

（二）本文研究的基本思路。

根据调研，美国地方政府网站外包的ASP模式主要有三种细分合同模式：零散项目合同、长期定金合同、长期零金合同。为了研究这三种模式的差异，采用的技术路线为：用网站调研方式获取美国州级政府网站外包模式的信息；对各政府网站外包模式进行分类；以日页面访问量等网站流量数据作为网站绩效指标；用网站调研和依申请公开等方式，获取体现政府网站运营成本的数据；用统计方法比较不同外包模式的优势和不足，最后得出结论。采用这种研究路线的理由如下：

1.网站外包模式信息，通常在网站简介中有说明；若无，通过电子邮件和网站在线表格向网站管理机构征询，可以得到确切信息。

2.外包具有普遍性，分类的依据主要是外包合同类型、合同金额和合同内容。

3.政府网站绩效构成复杂，无法直接统计，基于研究基础，用网站流量系列数据作为效益指标较为合理，且具有可操作性。[3](p130-135)

二、美国州级政府网站外包模式分类、统计及说明

（一）外包模式分类。

根据合同类型、合同金额两个维度，政府网站的外包模式可划分为以下几种情况：

1.零散项目合同：政府网站自备技术人员，在有特别需要时与应用服务提供商签订基于具体项目的合同。

2.长期定金合同：政府与企业签订长期技术支持合同（通常是五年），技术完全“外包”。

3.长期零金合同：政府和企业结成伙伴关系，政府雇员负责内容的编辑和更新；企业负责技术支持与项目开发，基本无需政府专项资金投入。

（二）调研结果统计。

2012年1月25日起，截至2013年8月17日，通过网络调查（在线表格、电子邮件），得出情况如表1所示：

特别需要说明的是：在调研期间，美国有五个州（Maryland、Mississippi、Oregon、Pennsylvania、Wisconsin）的外包模式发生变化：从模式1变为模式3，显示出外包模式3的趋势性。

与美国各州政府签订“长期定金合同”和“长期零金合同”的服务提供商主要是一家上市公司（NIC，Inc.），在该公司的网站上，有如下说明：“我们帮助政府向公众全天候（每天24小时，每周7天）传递有价值的信息和服务。29个州的公民和企业在与政府打交道时享受着NIC带来的便利。在2012年，NIC代表其政府合作伙伴，完成了2亿次网上交易，安全地处理了超过225亿美元的资金。”[4]

（三）外包模式说明。

1.零散项目合同模式较为常见，无需说明。

2.长期定金合同：Fixed Fee,Transaction Based,and Time&Materials（固定费用、时间、材料和基于交易的自筹资金的模式）。政府与企业签订长期技术支持合同（通常是五年），技术完全“外包”。这些协定包括了一个固定费用的底线，内容涵盖核心的专职员工来提供一系列的服务，包括应用开发、项目管理、网页设计、客户帮助平台的支持，网络接入和硬件基础设施。底线协议以外或超过核心员工编制水平的附加要求会以时薪或项目费用计费。

3.长期零金合同：Transaction-Based Self Funding（基于交易的自筹资金电子政务模式）。NIC设计了基于交易的自筹资金电子政务方法来帮助各州建立无需使用税收的解决方案。在基于交易的自筹资金方法下，政府在已有法定收费项目之上收取适度的交易费用，从而提供针对于大规模业务使用者的网络增值业务。NIC目前以基于交易的资金自筹模式帮助24个州提供了电子政务解决方案。这些交易费用为一个州的电子政务项目的资金支持提供了基础。网络服务的法定收费将持续根据约定的频率存入州账户。其中高比例的交易费用被收集用于再投资到基础设施和本地NIC人员配备，以建设、管理和加强州电子政务网站——包括迅速引进对于公众免费的可用信息和服务。

表1 美国州级政府网站技术外包模式情况

（四）外包模式的规模效应分析。

1.零散项目合同：政府减少技术人员配备；在应用服务提供商内部可以获得规模效应。

2.长期定金合同：政府减少资金投入，无需配备技术人员；在应用服务提供商内部可获得规模效应。

3.长期零金合同：政府大幅减少资金投入（甚至可以为零），无需配备技术人员，降低寻找合适的应用服务提供商的风险；应用服务提供商各分支之间实现资源最优配置，各政府网站间，可共享信息技术软硬件革新的成果，获得更大范围内的规模效应。

从市场化程度看：零散项目合同、长期定金合同、长期零金合同，三种模式依次递增。

三、各模式下政府网站数据分析

（一）政府网站效益数据说明。

目前，全球最专业的流量统计公司是Alexa，其数据来源于由数以百万的Alexa工具栏用户和其他流量数据源组成的巨大样本，其页面访问量（PageView,PV）和网站排名为全球业界所认可。在Alexa统计数据中，研究选取了网站排名、国内排名、反向链接数、用户量（网站用户占全球互联网用户的百分比）、页面访问量（网站页面访问量占全球页面访问量的百分比）、人均页面访问量、蹦失率（只访问一个页面的人次的百分比）、停留时间作为表征网站效益的指标。通过登录Alexa官方网站，[5]将政府网站网址输入检索框，即可获得上述统计数据，数据采集时间为2012年9月5日。

1.数据选择和处理：为尽量减少数据短期波动的影响，所有数据均采用三个月的平均值；由于用户量和页面访问量数值太小，为便于统计，“用户量”指标以0.000001%为1，放大106倍进行计算，“页面访问量”放大107倍进行计算。

2.数据指征说明：在这些数据中，页面访问量、网站排名、国内排名、用户量、反向链接数都是体现网站流量的指标，人均页面访问量、蹦失率、停留时间则反映的是网站的“粘性”。本文预设：网站流量较大，用户粘性较高，则网站效益较好。

3.派生数据：考虑到各州政府网站的访问者主要是本州的居民，而网站的流量的数据与网民人数密切相关，因此将用户量和页面访问量两个数据分别除以该州的网民人数，得到“单位用户”和“单位流量”两个更精确的派生数据。

（二）政府网站成本数据说明。

网站运营成本构成复杂，本研究特选择全职工作人员数量和运营资金作为可量化的成本要素。因为此两项数据采集难度较大，周期较长，故主要来源于前期调研结果，[3]再结合本期调研内容对部分数据进行了更新。更新数据的方法是：将采用“长期零金合同”模式运作的政府网站的人数和资金更新为0，理由是他们无需政府拨款也没有政府雇员，运作资金来源于自有资金。

（三）外包模式差异分析。

因为美国的政府网站出现了三类模式，故采用以外包模式为“变量”的“方差分析”。结果见表2，各效益指标未见明显差异，但两个成本指标差异显著（显著性水平值Sig.小于0.05说明差异显著）；进一步分析组间差异，如表3所示（只保留有显著差异部分），模式1比模式3耗费更多的人员和资金；模式2比模式1耗费更多资金，这可能是因为部分采用模式1的政府网站，其运营资金中未统计人员工资。显然，在美国，外包模式3在成本节约方面具有明显的优越性。

表2 美国各模式数据的差异分析

四、结论、局限与启示

（一）结论。

1.美国州级政府网站采用了三类不同技术外包模式：零散项目合同（模式1）、长期定金合同（模式2）、长期零金合同（模式 3）。

2.政府网站的技术外包模式的差异，对政府网站的运营成本，存在一定的影响，模式1比模式3耗费更多的人员和资金；模式2比模式1耗费更多资金。

3.在不同技术外包模式下，市场化程度高的政府网站，可能获得更大的规模效应。

4.在不同技术外包模式下，政府网站的效益指标无显著差异，但市场化程度高的模式的运营成本明显低于传统模式。因此，在美国，政府网站采用模式3是合理的，且体现出现实的趋势性。

（二）本研究存在的局限。

1.网站成本数据的精确度不够。本文用人员和运营资金两个指标来表征网站运行成本，其中运营资金的统计不够精确。因为公务员工资不在依申请公开的范围，故在模式1下统计的运营费用不包括人员薪酬，而模式2下的数据则包含了人员薪酬。这样可能影响运作模式的差异在网站成本指标上的显著性表达，即可能减弱了模式2相对于模式1的成本经济性。此外，模式2的工作人员属于ASP而州级政府本身，其相对于模式1应该更节约人力成本。

2.网站效益数据的可信度有改进空间。虽然Alexa的权威性为业界公认，也是此类统计数据最可靠的提供者，但访问量较低的网站的流量数据有被低估的可能；且在本文研究过程中也确实发现Alexa的流量数据小于某些网站自身提供的数据。但是，如果使用网站自身的流量数据则缺乏公信度，无法实现对比研究。

（三）对我国地方政府网站外包的启示。

1.我国政府网站外包模式有改进空间。

经调研，可知我国省级政府网站主要采用了技术外包和整体外包两类外包模式。其中技术外包指政府网站管理部门将技术工作外包，保留内容和管理模块。整体外包指政府网站完全（内容、技术、运营）外包给相关的企事业单位，政府每年支付费用。如四川省政府门户网站由“中国电信四川公司”提供服务支持，湖北省政府门户网站由“湖北日报传媒集团”承办。因为分类方式有所不同，我国的技术外包模式大致相当于美国的零散项目合同（模式1）；我国的整体外包模式大致相当于美国的长期定金合同（模式2）。因此，我国政府网站尚无采用“长期零金合同”外包模式的实例。基于美国经验，该模式并不影响政府形象和服务的提供，却可以显著降低网站投入、减少雇员、节约税收，值得我国各级政府部门参考。

表3 美国各模式组间差异多重比较表

2.“长期零金合同”模式在我国落地，需要民众观念转变。

用市场来解决问题，减少政府开支，在美国民众中已有共识。美国的地方政府，出于削减开支的考虑，甚至可以将监狱、警察系统都转包给公司进行运作，这种情况在我国是难以想象的，我国民众对以盈利为目的企业提供政府网站服务可能会心存疑虑。政府网站采用“长期零金合同”，意味着政府和公司结为“合作伙伴”，网站由应用服务提供商“自负盈亏”地运营。从“公营”变为“公私合营”，需要民众在观念上转变，把对政府机构的信任，转化为对“公私合营”公司的信任。这个转变并不容易，但随着电子商务的发展，具有近5亿用户的淘宝网在2013年产生了1.1万亿交易额，为民众观念转变打下了现实基础。

3.“长期零金合同”模式在我国被采用，需要政府职能转变。

从政府角度看，美国的技术外包模式3的采用，从根本上使政府职能从“在线服务”的“提供者”，转变为对“在线服务”进行监管的“监督者”。这种转变带来明显的收益，政府可以减少对政府网站的资金投入和人力投入；同时政府相关部门监管加强，确保政府网站服务的质量不受影响，尤其要确保公民信息安全和防止隐私泄漏。现实中，技术外包已经成为惯例，差别不过是外包的程度和实施细则。“长期零金合同”的优势在于合作对象是具有长期经验的专业从事电子政务业务的“上市公司”，经营的规范性和可信度毋庸置疑；同时，由于是“零金”合同，网站运营的资金风险将转嫁给公司，最大程度节省了公共资金。

4.“长期零金合同”模式有利于应用服务集成行业的优胜劣汰。

从行业角度看，由于政府是应用服务集成行业的“大买家”，“长期零金合同”模式将加速行业的分化。在美国，这类承担“长期零金合同”的大公司也只有一两家，从某种程度上可以说接近“寡头垄断”，但是“零金”使这种垄断不产生暴利，不损害公众利益。与之相对，中小型应用服务商由于技术、经验、资金和人才的局限，没有承担“零金”合同的实力，在竞争中处于劣势。因此，从本质上看，该模式将多个小公司重复开发相似项目的浪费缩小到零，将软件行业的规模效应发挥到极致，在行业内起到了优胜劣汰的作用。当然，中小型应用服务商可以转型，“承包”大企业的某个子项目，通过企业间的合作来实现生存和发展，这种生态链比重复开发、竞相压价的低层次竞争更健康，也有利于打破行业内的地方割据格局。

5.新模式将有利于政府服务创新及扩散，有利于政府信息资源开发利用。

如果我国地方政府网站外包采用“长期零金合同”模式，短期效益是政府投入减少，“公共物品”的社会化提供增加。从长远看，“公私合营”方式，有助于将某地的政府服务创新成果，借助公司内部子公司之间的交流实现迅速扩散。如重庆的“阳光重庆”服务平台，可以二次开发后变身为“阳光安徽、阳光陕西”等。此外，该模式还能促进政府信息资源更高效地为全社会利用。因为政府拥有大量的社会信息资源，由于政府本身职能的限制，这些信息资源难以“物尽其用”，而应用服务商有生存和竞争压力，必须不断提高服务水平，这些沉睡的宝藏更可能被有效唤醒，以各种方式服务社会大众。

[1]何有世，黄钦炎，等.电子政务服务外包潜在风险对其模式选择的影响研究[J].情报杂志，2012，（5）.

[2]Yu-Che Chen,Jon Gant.Transforming local e-government services:the use of application service providers[J].Government Information Quarterly,Vol.18，2001.

[3]龙怡.中美省、州级政府门户网站绩效水平对比研究——基于改进的成本效益分析法[J].图书情报工作，2012，56（1）.

[4]About NIC（EGOV）and eGovernment Solutions|NIC [OL].http://www.egov.com/AboutNIC/Pages/default.aspx[2013-08-17].

[5]Alexa-The Web Information Company[OL].http://www.alexa.com/[2012-12-20].