农民工基本养老保险对接原则、维度与政府行为

杨 慧

自2009年以来，我国先后启动新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点和城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）试点，与此前建立的城镇职工养老保险（以下简称“职保”）一起，成为世界上最大的基本养老保险体系。但职保、新农保、城居保三大养老保险制度分设、管理分割、资源分散，由此带来一系列问题。农民工作为具有农村户口、但主要从事非农业工作的劳动者，其户籍身份和职业身份的双重性造成其社会保障身份不易确定，因而严重影响到其应享有的社会保险保障权益。此外，由于缺乏衔接转换，农民工重复参保及重复领取养老金的现象日益增多，已开始影响到我国的社保制度公平化运行。

基本养老保险是需要跨地区转续的社保关系中比较典型的一种。农民工在城市与农村之间可能多次流动就业，养老保险不能异地转移、三大保险体系不能对接转换是导致农民工参保率低或参保后又退保的主要原因。“随走随转”的实时衔接方式对于单一险种异地转移更为合理有效，但问题在于养老保险保费的缴纳与保险金的发放具有长期性，个人账户可以划转，社会统筹部分如果跟随划转显然将损害缴纳地地方政府及企业的利益，如果不划，在其得益的同时养老金发放地政府又将受损，这确实是一个两难选择。由于农民工身份及意愿的变化，职保、新农保、城居保多险种之间的转换与对接也是亟待解决的问题。新农保与城居保都是以政府补助为主，转换相对容易，职保的待遇明显较高，当农民工参加其中两至三项保险时，如何确定其养老保险待遇就事关中央政府、地方政府、企业（或雇主）、农民工以及城镇居民之间各自巨大的利益，确定合理的标准是统筹能否顺利推进的关键所在。

农民工养老保险对接的原则

非歧视原则。这是实现劳动力自由转移的基础。在现实的劳动力市场中，每个理性劳动者都会致力于追求满意度较高的发展境遇，如果劳动者的这种理性追求受到外界因素干扰，显然会对社会主体的发展与自我实现构成限制。从社会角度看，劳动力资源配置质量的好坏主要取决于由劳动力自由度的实现程度，劳动力越自由，市场对劳动力的资源配置就越充分。对于农民工而言，与城镇工人在就业、报酬及其他福利待遇方面获得相同待遇不仅是其实现劳动力价值的重要体现，还可以使人力资源从根本上获得市场最优配置。欧盟为促进劳动力在成员国之间自由流动，也将非歧视原则列入《欧洲共同体条约》，规定：“劳动者自由流动意味着在各成员国的劳动者之间取消在就业、报酬和其他劳动条件方面的以国籍为理由的一切歧视。”

权益不受流动性削减原则。目前，我国养老保险制度“城乡分治、一强两弱”，职保、新农保、城居保在缴费主体、缴费基准、最低缴费年限、待遇水平等方面大不相同，劳动者因跨省流动就业而导致养老保险待遇的损失已成为阻碍劳动者社会保障权益的重要因素，同时必然影响劳动者的自由流动和市场的人力资源配置功能。笔者认为，农民工养老保险的对接应以劳动者权益不受损失为首要原则，对地方利益给予合理分配和保护。欧盟采用比较支付程序以保障劳动者权益，在该制度安排下，各参保国将计算两个数值，一是该劳动者实际在本国的缴费记录及其应给付的养老保险待遇，二是如果该劳动者所有的缴费记录均在本国的情况下，相应年限应支付该劳动者的养老保险待遇，两者进行比较，最终按照数额较高的一项支付给劳动者。

多缴多得原则。仔细分析目前并行的三种基本养老保险，新农保和城居保确立并基本实现了多缴多得原则，而职保养老金的社会统筹部分则不透明，也不能作为遗产继承，无论企业给交多少，职工退休时能领多少都不确定。有学者认为这恰恰体现了社会保险作为调节收入差距的特殊手段，通过社会收入再分配促进社会公平的功能。但是反过来说，如果多缴不能多得，对于个体而言公平又何在呢？多缴多得原则的确立不仅能够增加基本养老保障制度的吸引力，为民众建立信任及安全感，更重要的是能给参保人提供一个明确的预期，使其或者愿意接受这样的基本养老保障安排，或者认为不足的话，可以再考虑补充商业养老保险。

农民工养老保险对接的维度

单一养老保险的区域对接。国务院2009年颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对于包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员跨省流动就业的资金转移方法、接续手续、待遇领取地及领取标准给予规定。按照该规定，参加职保的农民工，其个人账户和统筹账户记录随走随转，累计结算，只要累计缴费达到15年，就可以享受城镇企业职工基本养老保险待遇。尽管职保的跨省转移已从政策上给予明确，但问题仍然不难发现，一是通常企业是按农民工缴费工资的20%缴纳保费的，而在跨省转移中统筹账户基金只转移12%，也就是说8%的统筹资金被原参保省份截留，农民工的权益受到削减；二是待遇领取地不同意味着来自同一地区的农民工由于打工时间及省份不同，将来获得的养老保险待遇可能将相差甚远。

新农保适用于年满16周岁（不含在校学生）、未参加职保的农村居民，采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资方式，养老保险待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。自2009年试点以来，比较突出的问题有两个：一是由于限于在户籍所在地参保，因此当参保人员户籍迁移至另一农村集体组织时必然发生新农保的转移接续问题，个人账户中个人缴费部分随之转移理所当然，个人账户中的集体补助部分以及财政补贴部分如何处理有待政策层面给予解答。按照权益不受流动性削减原则，笔者建议将个人账户及财政补贴整体划转，农民在户籍地享受的集体及财政补贴应被视为公民福利，户籍迁移后不再享受，但已取得的部分也没有理由被剥夺。第二个问题更为突出，由于职保与新农保（包括老农保）并行开展，两者社保经办机构不同，信息管理系统尚未有效统一，农民工重复参保的现象屡见不鲜，笔者建议在参保时应给予参保人更多的选择权，但最终只能选择享受一种基本养老保险待遇。

城镇居民社会养老保险是覆盖城镇户籍非从业人员的养老保险制度，其资金来源除个人缴费外，还有政府补贴，两者全部计入参保人的个人账户，此外参保人还能获得由政府全额支付的基础养老金。农民工户籍不在城镇，自然不属于城居保保障范围，失地农民工身份变化后可能会涉及进入城居保的保障体系，应属于新农保与城居保的对接问题，本文将在下节予以交代，在此不再赘述。

不同养老保险的险种对接。一是城居保与新农保。从制度设计上看，城居保与新农保都是以年满16周岁、未参加职保的居民为保障对象，前者面向城镇居民，后者保障农村居民；两者都是以个人缴费与政府补贴相结合形成缴费来源，按照基础养老金与个人账户养老金相结合的方式支付。制度安排与政策导向方面的基本一致性为二者的衔接融合预留了接口，目前两者的试点工作都由国务院新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作领导小组统一领导，按照国家政策要求，有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。部分地区已开展初步探索，例如，西安市按照“只叠加、不扣减、不冲销”的原则，探索了被征地农民养老保障与城居保的衔接办法。具体设计为：农村居民转为城镇居民（由于被征地等原因）由新农保向城居保转移时，已建立城居保的区县可以直接进行转移，个人账户储存额合并计算，原参加新农保的缴费年限视同为城居保的缴费年限。

二是职保与新农保。按照现行规定，农民工中断就业或返乡没有继续缴费的，由原参保地保存其全部参保缴费记录及个人账户，将来如果不再返回城镇就业，又达不到职保领取条件的，只能转入新农保。尽管目前职保与新农保的具体衔接政策尚未出台，但是根据该规定，转入新农保后统筹账户权益将不复存在，农民工在原参保地工作时单位缴纳的部分将由原参保地社保截留。

三是职保与城居保。与城居保相比，职保的待遇明显优厚，城居保的参保人员参加职保后，理性的选择自然是退出城居保的保障系统，按照现行政策，可以退还个人账户中除政府补贴以外的保费。参加职保的人员没有达到领取职保待遇条件的，退出职保体系，转入城居保。这样的转化看起来顺理成章，但在退保尤其是职保退保的同时，参保人员的利益也受到了削减。笔者设想是否可以设置保留期制度，以职保转入城居保为例，由原参保地保存并暂时冻结其职保缴费记录和个人账户，允许其选择参加城居保，如果在一定期限（比如5年）内再未从业，职保按照5年前的账户余额做退保处理，如果有从业机会，可以激活其职保账户，城居保做退保处理。这样的好处在于：一方面为职保暂退出人员提供了选择城居保的机会，另一方面即使两个账户同时存在，最后参保人员也只能享受一种养老保险待遇，在选择中没有额外受益。

农民工养老保险对接中的政府行为

纠正制度设计缺陷，做实职保个人账户“空账”。世界范围内的养老保险制度主要有现收现付制和基金累积制两种类型，前者多体现社会互助，后者更注重个体保障，两种类型各具特色与优势。我国职保在设计时旨在将社会互济与自我保障两方面的优势相融合，建立了统账结合的基本养老保险制度，具体来说，个人工资的8%放在自己的养老账户上，企业缴费的20%被政府统一支付给退休一代养老。但在实际操作中，职工的个人账户是空账，钱也被政府用来支付给退休一代了，所以从操作层面上看仍然是现收现付制的，与当初的设计并不相符。尽管空账的造成有深刻的历史背景，但政府在社会保障制度设计时的精算性存在偏差也不容忽视，当政府利用公共权力侵犯私权时，养老保险制度的公信力必然受到严重影响。

为了解决公众疑虑，《社会保障法》通过立法明确“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴”，至此笔者可否将空账理解为以国家信用做担保的强制性借款？问题在于老龄化社会正在不可避免地加速到来，养老金的支付风险也将随之转移给我们后代，媒体经常提及的延迟退休时间等问题也由此而生。做实个人账户“空账”不仅直接关系到每一位参保人员的利益,对社会养老基金的运营生息更具深远意义，个人账户的做实需要巨额资金，除中央补助外，目前试点的9个省市也都在积极筹措。笔者建议应采取逐步做实、增加积累的方式，各级政府承担其应有的社会责任，可以通过土地及房产税收、国有股减持所得、发行特种国债、福利彩票等多种途径拓展政府填补空账的资金来源，社会保险基金积累额比较充足的地区也可以定期从中提取一定比例投入到个人账户，还利于民。“小水长流，可以穿石”，只有将做实个人账户的资金来源明确化、制度化，资金才能获得稳定、长期的补给。

提高财政扶助力度，完善政府补贴方式。目前职保体系是由职工个人和所在单位共同缴费运行的，国家义务已被排除。城居保和新农保中存在不同程度的政府补贴，但补贴的数量和方式有待改进。以城居保为例，城居保为参保人员设置养老保险个人账户，政府在缴费年限每年给予补贴30元，养老金的发放除个人账户储存额除以139外，国家还发放基础养老金，体现了“多缴多得，政府补贴”的原则。但问题在于参保人员每年缴费设置为100元至1000元十个档次，有的地方政府增至15个档次每年最高缴费额可达2000元，但是政府补贴却是固定的每人每年30元，除缴费额度限制过低外，政府补贴也过于僵化和保守，导致参保人员不免将其与存款利息相比较，养老保险制度的吸引力大打折扣。2011年我国各级政府对养老金的投入为2272亿元，仅占GDP的0.48%，不到国际平均水平8.4%的十七分之一，财政支付已弱化到十分严重的程度，财政扶助的力度与水平亟待提高。

加强政府监管职能，促使养老保险基金保值增值。社会保障基金不仅数额特别庞大，承载的社会职能也很重要，是整个社会保障制度的核心和物质基础。在社保基金的筹集、运营、支付过程中，政府应处于监管者角色，然而，近年来基金监管方面大案不断，基金挪用、流失、违规投资现象层出，这与政府角色混乱、监管失灵具有密切关系。养老保险基金作为社保基金的重要组成部分，其支付具有远期性，通过投资运营保值增值的压力最大，据统计，2012年全国社保基金投资收益率为7%，除去工资增长率、通胀侵蚀等因素外，有效收益十分有限。此外，按照规定，除了天津市、山东省等九个试点省（市、自治区）的职保个人账户中央财政补助金交由全国社保基金理事会管理外，其余各省都由各自劳动和社会保障部门负责管理，只可用于投资银行存款和国债，市场化运作程度很低，数以千亿的资金不能得到有效利用，实在令人惋惜。

笔者在此提出两点建议：一是养老保险基金运行的效益型与安全性同样值得重视，基于社保基金的特殊性质，安全性优先始终被视为基金运行的首要原则，但是事实证明，把钱放到保险柜里不是安全的，甚至会越放越少，建立一个安全网让钱在里面自由流动、生生不息才能保证日后所需，建议通过完善投资可行性论证程序、加强运行中的内外部审计强度、明确政府监管的手段与责任等展开安全网建设，然后逐步拓宽基金的投放领域，增加资金的流动速度，实现基金的高效运转；二是国家和地方负有同样的基金保值增值义务，也该具有同样的资金投放权力，对基本养老保险基金管理强调采取“政府控制、集中管理”的模式，无疑体现出政府对养老保险计划的最终责任，但过分的集中反而可能增加风险，一味怀疑甚至多方面限制地方社保基金运行，地方无奈之下转而将基金委托国家运营，只能使地方社保基金逐渐失去运行能力，最终增加全国社保基金的运行压力。

结语

在完善社会保障的进程中，政府应成为推手而不是阻碍。值得欣慰的是，旨在将职保、城居保、新农保的信息管理系统整合为全国统一的社会保障信息管理系统的“金保工程”正在中央政府的推动下积极建立，信息管理系统的闭合将为全国统筹提供平台保障。在各种养老保险转移续接的过程中，如何尽量保护而非削减参保人员的权益，值得政府部门和学者持续关注。