以干部考核机制转型突破“救火式”治理困局

中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导 陈天祥

导致“救火式”治理的原因从人事制度方面看，与结果导向的考核机制是分不开的。这种考核机制的基本做法是上级定下各种各样的任务和目标，如民众的上访次数、重大责任事故数量等，据此作为评价下级官员的政绩。欲走出我国目前公共管理中普遍存在的“救火式”治理困境，就必须将结果导向型的绩效考核变为现代意义的绩效管理。

传统结果导向型的绩效考核存在的问题

所谓“救火式”治理是指不注重日常管理，等到出了问题后才匆忙应对的一种治理方式，也就是通常人们所说的“头痛医头，脚痛医脚”，一个管理者或领导人就像是救火队员，哪里有问题他就出现在哪里，整天忙于各种紧急事务的处理之中，而导致火灾的原因却没有解决，说不定哪一天还会出现火情。导致“救火式”治理的原因有很多，从人事制度方面来看，它与结果导向的考核机制是分不开的。这种考核机制的基本做法是上级定下各种各样的任务和目标，如民众的上访次数、亿元GDP死亡率、工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、交通事故数量、重大责任事故数量等，据此作为评价下级官员的政绩。然而，我们知道，任何结果的达成都源于过程管理。这就好像教育小孩一样，家长希望他的学习成绩得到提高，但这取决于平常学习的努力程度和学习方法的改进。如果平常不努力和学习方法不对头，提高学习成绩的目标是达不到的。政府治理也是同样的道理，例如民众之所以上访可能是因为自己的切身利益受到了不法侵害，造成生产责任事故的原因可能是安全生产的设施投入不足和安全生产的各种措施没有落实，如果只抓结果不管过程，问题可能永远也得不到解决。

只问结果不问过程的考核容易造成以下的一些不良后果：一是使领导干部投机取巧，做表面文章。被考核者对于那些短期内容易出成绩和见成效的工作舍得花精力去做，而对于那些需要长期努力才能出成效的事情则舍不得花精力。二是使领导干部存在侥幸心理，认为自己不会那么倒霉，不致于在自己任内碰到重大的责任事故，尤其是目前官员的横向流动比较频繁的情况下更是如此。三是助长了领导干部弄虚作假的不正之风。由于考核只看重结果和目标的达成度，且上级不可能时时刻刻监督下级的工作情况和努力程度，此外，有时还会因专业知识的局限而使上下级之间存在着一定的信息不对称性，这就为下级做假帐和“掺假”提供了有利的条件。最终的结果是，由于问题没有得到解决，危机始终无法消除，各种事故频繁出现，管理者和领导者陷于“救火”之中而忙得不可开交。

早在20世纪的后半叶，企业管理就已抛弃了传统的结果导向型的绩效考核，而代之于从系统和过程管理的高度去构建现代绩效管理体系。“绩效考核”这一词之所以逐渐被“绩效管理”所取代，就是因为绩效管理内涵更丰富，其所展现出来的系统性更符合组织管理的内在规律。从国外的公共管理趋势来看，现代意义的绩效管理也越来越受到青睐，原因在于它能更好地体现标本兼治，使管理变得更加有效和更具有可持续性。笔者认为，欲走出我国目前公共管理中普遍存在的“救火式”治理困境，就必须将传统的结果导向型的绩效考核变为现代意义的绩效管理。

基础工作做起，创造强大机能

从基础工作做起，完善各种制度建设，为绩效管理奠定坚实的基础，也为突破“救火式”治理困境创造强大的组织机能。它主要包括政府内部的组织制度建设和规范社会关系的法律制度两个方面。

第一，从政府内部的组织制度建设来看，当务之急是健全职位分类制度和职位分析制度，它是科层制的最基础性工作，对政府管理的规范化、制度化和公务员的能力建设都起着至关重要的作用，也是实施绩效管理和走出“救火式”治理困局的基本前提。然而，目前我国公务员职位分类制度却还很粗糙和不成熟，甚至处于停滞不前的境地，状况令人堪忧，其中存在的主要问题是职位分类过于简单，科学化和规范化程度低。我国公务员法规定，按照公务员职位的性质、特点和管理需要，公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。还规定，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。目前，法官、检察官职位由于其性质、特点等方面与其他职位存在明显的区别，事实上已被划分为单独类别。此外，我国公务员的职务设置领导职务和非领导职务序列。对于几百万公务员来说，只对他们作上述分类，显然过于简单和粗糙。我们知道，对公务人员进行严格的分类管理是从美国开始的。早在20世纪40年代，美国国会通过了新的职位分类法，将公务员职位分为一般职（GS）和技艺保管两大类。一般职职类分为18个职等，按责任大小、难易程度、资格要求的不同，规定了职等标准和统一的工资表，规定了不同工种职位间的工资对应关系。技艺保管类分为10个职等，也规定了相应的工资标准。两大类职位共分为27个职组、569个职系，以后又逐渐减为22个职组、439个职系。可以看出，美国的职位分类非常细致，专业化程度高。与职位分类密切相关的一项工作是职位分析，它是职位分类的微观基础，但时至今日，我国大多数的公务员岗位还未开展这项工作。20世纪80年代以后，一些政府部门实行了岗位责任制，但它们多停留于简单罗列若干个工作内容而已。后来，一些政府机构尝试进行职位分析，但却存在不规范和过于简单化等问题。目前各地普遍实行的“三定”方案（定职能、定机构和定编制），虽然为职位管理提供了一定的依据，但它对职位职责的描述是非常粗线条的，并且均在机构改革时匆忙赶就，没有建立在严格的职位分析的基础上，没有具体规定职位的权限、工作任务和流程等。实际上，很多政府部门并不严格依据“三定”方案进行职位管理。由于职位分类和职位分析工作不健全，导致政府管理的专业化和规范程度低，工作效率低，绩效考核缺乏依据，进而严重削弱了公务员的职业能力，也是导致公共管理危机不断和“救火式”治理的重要原因。

因此，政府内部管理的制度建设应该首先从职位分类和职位分析工作做起，可以采取先易后难的改革进路，如由专业技术类和行政执法类公务员的分类改革开始，取得经验后逐渐推广。改革的起点应该是制定职位横向分类和职位划分的标准，并兼顾工作责任的繁简程度和难易程度对纵向的职位进行划分。在推进职位分类工作时，应同步开展公务员的职位分析工作，从而为职位分类工作奠定坚实的微观基础。为了兼顾专业化和灵活性，执法类和专业技术类的职位分析宜相对细化，而综合类的职位分析宜相对粗线条。低层级的职位宜相对细化，而高层级的职位宜粗线条。可以将“三定”方案的制定与职位分析结合起来，从而强化职位设置的严肃性和科学性。此外，要扬长避短，兼容并包，发挥职位分类与品位分类各自的优点，避免它们各自的缺点，使高级公务员的职业发展路径不受职位分类的限度，促进他们在横向职位之间转换，而中低级别的公务员则更强调其专业化的职业发展，从而形成专才和通才兼顾的人才培养和管理模式，大大提高公务员的职业能力。

第二，从规范社会关系的法律制度方面来看，一方面，要完善各种安全生产和食品药品安全等方面的安全标准和责任机制，借鉴国外成熟的质量标准制度和相关的认证制度，并且随着我国经济社会发展水平的提高适时动态改进这些标准。另一方面要建立健全各种利益协调机制，完善公民权益表达的制度化途径，将社会转型时期出现的各种利益诉求用制度加以包容与消化，并重塑国家治理结构，大力推进社会建设工程，减少利益分配中的不公平现象，从源头上减少社会不满情绪和群体性事件“火情”的发生。

制定绩效指标体系

制定基于过程指标与结果指标、客观指标与主观指标相结合的绩效指标体系，这是突破“救火式”治理困境的一个关键。从绩效系统运行中的“投入—管理—产出—效果”这样的循环规律出发去开发考核指标体系。目前需要予以重点关注的是投入和管理过程。就投入方面的考核指标来看，应重视在诸如教育财政投入、医疗卫生财政投入、社会保障投入等民生方面的指标设计，以此扭转长期以来重经济轻社会的政府绩效评估定势。管理过程的指标则需要重点考虑包括管理制度、责任落实机制、日常的督促检查、问题反馈机制等方面的指标设计。效果方面的指标设计应着重考虑被服务对象和公众的满意程度，这是由当代政府绩效管理的民本价值取向所决定的。此外，要善于学习企业界在绩效考核指标方面的设计方法，如关键业绩指标法、平衡计分卡法、标杆基准法等。

过去人们常认为，为了保证绩效结果的准确和客观，应多设计一些客观的绩效指标，以减少评估中的不确定性，如经济增长速度、财政收入、环境污染指数、责任事故数等。没错，如果这些数据是准确的，那么结果则是比较客观的。但问题在于，我们不可能事先将所有的工作都纳入考核指标之中，否则考核的工作量将会非常巨大，也会使被考核者形成斤斤计较的习惯。此外，公共管理中的一些工作可能对现在不重要但对未来却很重要，如果现在不做，将来会酿成大祸，把这些工作做好要靠公职人员的责任心和公共伦理，而不是绩效指标。再有，良好的组织文化氛围需要组织成员主动奉献、承担非自己职责范围内的工作和主动帮助别人，组织理论将其称作关系绩效（或情境绩效）。在公共部门，关系绩效尤其重要。而关系绩效是难以用客观指标来衡量的，取决于人的主观认知。这些告诉我们，绩效指标的设计必须兼顾主观指标，做到客观指标与主观指标的有机结合。

抑制绩效考核机会主义

注重对过程的管理与控制，抑制绩效考核中的弄虚作假和机会主义行为。在传统的政府绩效考核工作中，通常是年初下达工作任务和目标，年底对照任务和目标进行考核，然后根据考核结果实施奖惩。考核实际上成为一年一度的例行性事务或者只是填填表格而已，而没有将它当作日常的最重要工作来抓，没有日常的跟踪、督查、辅导和诊断等机制。这种只问结果不问过程的考核可能产生以下几种结果：平时把绩效目标丢在一边，年底才想起考核，但这时已经没有足够的时间完成工作目标了，使通过绩效考核落实组织愿景的意图落空；由于上级平时疏于检查，没有对下属机构和人员绩效进展情况进行记录，不了解他们的任务落实情况，从而导致考核时上下级之间存在严重的信息不对称性，上级对下级的弄虚作假、编造绩效数据无法进行监督；上级部门无法及时发现下级工作任务和职能履行过程中存在的问题，使问题日积月累，由小到大，变得越来越严重，最后导致危机总爆发，这时上级领导就只剩下匆忙“灭火”一条路可走了。因此，应将绩效管理工作当作组织管理的日常工作，实现绩效管理的常态化。

第一，建立绩效跟踪机制，如定期或不定期的会议或情况通报会，要求各部门对工作目标和任务的进展情况向班子成员进行汇报，说明哪些目标完成了，哪些目标没有完成，没有完成目标的原因是什么，然后大家一起讨论找到解决问题的办法。当然，如果是由于客观原因或当初定的目标不符合实际，那么就应该对这些目标进行调整。第二，成立专门的机构或人员，负责对下属各机构的绩效进展情况进行跟踪，收集与绩效有关的各种数据，以减少考核时的信息不对称性问题。第三，贯彻“走动式管理”。一个领导干部不应陷于整天坐在办公室发号施令的官僚主义习气之中，而应养成深入基层的习惯，以掌握一线的工作情况，当下属的绩效推进顺利时，应及时提出表扬和鼓励；当发现下属的不良行为时，应予以及时纠正；当下属在工作中碰到自身无法解决的问题时，上级主管应提供必要的帮助和辅导，从而形成上下级之间的绩效伙伴关系，大家一起为绩效的完成承担责任。第四，有条件的地方应充分利用电子政务工具，实现绩效的实时记录和备份，这样既可以提高绩效日常跟踪的效率，又可以增强信息的客观性。

构建多元主体的绩效评价机制

构建基于多元主体的绩效评价机制，提高考核结果的公信力。传统的绩效考核主要是上级对下级的考核，这种评价机制存在的问题主要有：上下级之间由于存在信息不对称性，上级只了解到下属局部的绩效信息，因此，只由上级主管评价下属就会使考核结果不全面、不准确；上下级之间存在着千丝万缕的联系，尤其是中国社会是一个熟人社会，人的感情因素会带入到绩效评估之中，导致评价主体不能完全根据客观实际和自己的所见所闻对被评价对象作出恰如其分的评价；上下级之间存在一定的利益关系，是一个利益共同体，使上级会倾向于给下级较高绩效水平的评价，因为如果下级的绩效水平不高或者目标和任务没有完成，上级主管也需要承担一定的领导和管理责任。为此，应引入360度的考核机制，即上级考核、同级考核、下级考核和外部考核的多元主体考核。

对公共部门而言，外部考核机制尤其重要，它有三种形式：专门人士的考核。一些地方政府从社会上聘请专门的效能监督员，并邀请新闻记者组成察访组的做法值得借鉴，这样做既可以将考核工作做实，又可以较好地克服人际关系因素对考核的干扰。考核人通过暗访机关、听取汇报、查阅资料、现场调查等形式，对发现并核实的问题进行登记和扣分，使日常考核与年终考核有机结合，避免一年一考可能出现的因信息不全或近因效应所导致的考核误差，也有利于制约弄虚作假行为。

公众评价。它较适合于对一级政府整体的评估，也可以运用到事关民生的一些领域。为了保证评价的客观性，应将政府的施政承诺公开化，便于民众了解，以提高他们的评估能力。运用公众评价时要保证足够数量的样本、科学的抽样方法和可靠的数据收集方法。此外，让第三方机构组织实施公众评价是一个较好的选择，它无疑有利于提高评价结果的公信力。

服务对象评价。这个做法目前在一些地方得到了推广，即当服务对象接受了服务以后，随机选取一定数量的服务对象对服务的效果进行满意度评价。

考核结果与问责挂钩

绩效考核结果与问责进行挂钩，将问责落实到日常的考核工作之中，从而有效减少责任人的侥幸心理。我国过往的问责案例，基本上是等事情出现后，甚至是事态变得严重后才启动问责程序，使相关责任人心存侥幸。而将绩效考核结果与问责挂钩则可以大大减少这种侥幸心理，因为平时哪项工作没做好，都会有记录和扣减绩效分数，到一定程度就要被问责。为了进一步强化日常问责，对一些重要的事项还可以做到一事一问，从而起到了防微杜渐的作用，将可能发生的危机和矛盾消灭在萌芽状态，避免“火情”的发生。当然，要做到这一点，又有赖于前面我们所讲的基础制度建设，以及多样化的问责形式和科学的问责启动程序。