他山之石与我们的思考

文/上海人大工作研究会课题组

他山之石与我们的思考

文/上海人大工作研究会课题组

2013年，上海人大工作研究会受上海市人大常委会委托，建立课题组，对近些年来全国人大和地方人大履职的做法和经验，广泛收集案例，反复听取意见,仔细梳理，形成了专题研究报告。课题组对照案例认真思考，提出了地方人大工作18条初步建议。

1、做实立项论证工作。北京市人大常委会2008年开始开展立项论证工作。主任会议对立项论证报告讨论后决定立项、不予立项或暂缓立项。未经论证的立法项目不列入立法计划。四川省人大常委会2010年首次引入立法预评估机制。

建议：将立法论证作为一项独立的立法工作，而不是编制立法计划时的一个环节。探索制定立法立项的准入标准，减少立项决策的随意性。

2、强化立法协调功能。重庆市人大常委会2012年开始尝试召开立法工作推进会，每年召开四次，常委会分管副主任、分管副市长参加。

建议：建立常委会分管副主任和政府分管领导参加的立法协调制度。立法协调会一般每季度召开一次，由常委会法工委和政府法制办共同确定议题并主持，沟通协商的重点是下一阶段的立法项目，对法规起草中遇到的问题，明确解决方案，落实责任主体。

3、重视发挥网络的作用。湖北省人大常委会2010年协商荆楚网对《湖北省就业促进条例》二审稿的审议过程进行现场直播。山东省对《山东省旅游条例(修订草案)》在网上进行立法听证。

建议：探索在网上直播常委会审议法规案的过程，广播电台、电视台可以根据需要录播或者直播常委会审议法规的情况。充分利用网络平台，广泛征求社会各方面尤其是基层群众对立法的意见和建议。

4、重视监督议题的筛选和确定。北京市人大常委会精选监督议题，做到“三个围绕”，即围绕关注首都经济社会发展全局的重大问题，围绕城市建设和管理的突出问题，围绕人民群众普遍关心的热点难点问题。安徽省人大赴相关对口单位调研，摸清能作为监督项目立项的情况，筛选、精选和控制议题，然后确定监督项目。

建议：每年临时组建“监督议题工作领导小组”，协调各专门委员会上报的议题。筛选确定议题时须注意“总量控制”，留出一二，以便在落实过程中增加“即时即用”、回应民意需临时确定的项目。

5、探索“满意度测评”做法，提升监督实效。重庆市人大常委会规定在听取和审议专项工作报告后，可以按照“满意、基本满意、不满意”三个档次进行满意度测评。广州市人大常委会去年4月通过《广州市人民代表大会常务委员会关于专项工作报告满意度测评工作暂行办法》。上海奉贤、杨浦、嘉定区人大常委会实施满意度测评。全国共有10个省份进行了满意度测评，从对象和内容看，主要集中在政府民生工作、两院司法工作以及常委会审议意见的落实。

建议：常委会可先选择与民生问题联系紧密、部门职责相对较为明确的一项监督，试行“满意度测评”，在“满意、基本满意、不满意”三档打分，取得经验，再增加项目，经验较为成熟后，制定相关制度。

6、重视预算监督和审计监督、管好“钱袋子”的一些探索性做法。国务院于2010年已将中央本级国有资本经营预算提交全国人代会审议，并于2013年3月将社会保险基金预算提交人代会审议。北京市2012年将国有资本预算提交市人代会审议，并计划2014年将社保基金预算提交人代会审议；广东省2013年将国有资本经营预算提交省人代会审议，并从2005年起将社保基金预算提交常委会审议；天津、江苏、浙江等省市目前正在抓紧研究，争取2014年将国有资本经营预算、社会保险基金预算报送人代会审议。

建议：根据十八大“重视对政府全口径预算监督”的要求，将国有资本经营预算提交人代会审查。

7、拓宽规范性文件备案审查的民主监督渠道。全国30个省级人大常委会(除上海外)制定的有关规范性文件备案审查的地方性法规，对法定主体以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织、公民提出规范性文件的审查建议作了明确规定。

建议：适时修改关于规范性文件备案审查的地方性法规，增加对法定主体提出审查要求和有关机关、公民、组织提出审查建议的规定，以全面贯彻落实立法法和监督法的有关规定。

8、提高人大透明度，进一步回应百姓呼声。黑龙江省人大常委会组织新闻记者采访团与人大执法检查组共同行动。北京市人大公众网专门设有“监督职权向社会公开”栏目。

建议：重要的监督项目实施时同时组织专题新闻采访团。将常委会组成人员在常委会上的发言详细记录，在人大公众网上公布，接受群众监督。

9、丰富代表专题调研的内容和形式。江苏省人大2006年曾召开代表专题调研成果汇报会。省委、省人大、省政府主要领导参加，省政府30个职能部门的领导到会听取意见，并回答代表的询问。江西省人大鼓励代表根据本人关注的问题，结合自己的专业特长，自行选择课题与方式进行调研。

建议：扩充代表专题调研成果汇报会内容。请人大、政府主要领导参加会议，请调研报告所涉及的政府有关部门的主要负责人到会回答代表询问。鼓励代表自选专题进行调研。

10、组建专业代表小组。近年来，北京、天津、广西、江苏、浙江、辽宁、青海等省市人大根据代表的专业特长，组建若干专业代表小组，较好地适应了人大立法、监督工作中遇到的专业性难题，提高了履职水平。

建议：进一步发挥各专门委员会在联系代表、吸收代表参加相关专业活动中的主导作用。尝试由代表中挑选组长进行自我管理,鼓励专业代表小组根据自己的调研，对有关专业性工作提出咨询意见。

11、用制度化推进市人大代表接受原选举单位的监督。北京市人大常委会已酝酿将市人大代表可以在选举单位统一组织下进行述职写进代表法实施办法，并且决定在明年召开的市人大全体会议上，审议表决北京市贯彻代表法实施办法。

建议：常委会着手起草代表接受原选举单位监督、密切联系人民群众的若干规定。或启动修改代表法实施办法，适时提交人代会审议，由全体代表审议并表决通过。

12、突出重点，进一步做好代表意见建议的督办。全国人大近年来，在每年几千件代表书面意见建议中，确定十项左右，集中力量，进行重点督办。如去年在7569件中确定了12项，这些建议，内容大多涉及党和国家中心工作，属于代表关心、社会关注的重大问题或民生事项。全国人大为此还专门完善了七项工作流程，突出追踪督办制度，即选择重点处理建议中容易反弹的问题，年年追踪督办，直至把问题解决。

建议：把代表建议意见督办工作作为常委会监督工作的一个重要方面，建立重点督办制度。试行办理结果满意度测评。

13、建立常设性平台，汇集代表在闭会期间的“声音”。深圳市人大2013年4月首开代表论坛问政，创立了一种全新的代表议政方式，为代表提供闭会期间“发声”平台。吉林省人大从2003年开始创办《代表之声》，专门反映代表在闭会期间的意见建议，五年来共征集到2397条，省领导作出批示114条。从2006年开始，山西省人民政府建立人民代表“绿色通道”，架起了省政府与省人大代表联系的新桥梁。

建议：设立征集代表意见建议的常设性平台;当前最有效的办法是改造现有的代表网，让他升级与开放;鼓励代表围绕工作大局发表各种意见建议。

14、严格会议请假制度，增强主体责任意识。广州市人大常委会建立了常委会组成人员会议请假制度，明确规定了可以请假的事由。在程序上，规定了请假须得到常委会主要领导批准，还规定“一年内无故缺席三次以上（含三次）的，经主任会议研究同意，可以劝其辞去市人大常委会委员职务”。同时，全体会议及分组会议出席情况，在会议简报上公布。河南省人大常委会制定了《关于建立河南省人大常委会组成人员履职档案的意见》。

建议：建立常委会会议和专门委员会会议的请假制度，规定请假条件和程序；规定每次出席率在常委会公报上公布，接受代表和人民群众监督;规定请假制度适用于全体会议和分组会议。

15、每人熟读一部法律，提高法治思维能力。宁夏人大常委会机关组织机关干部开展每人熟读一部法律读书活动，学习优秀者还可以在常委会组成人员履职学习班做讲座，为常委会主任会议、常委会会议提供有关法律法规服务，随同常委会调研组、视察组、执法检查组参加有关活动。

建议：将全部的法律法规，根据各专门委员会的分工，分配给每一位机关干部熟悉掌握，形成每一位机关干部可熟悉几部法律，并精读一二部重要法律,培养一支高素质的机关法律人才队伍。

16、基层建点联线，切实改变工作作风。2008年11月湖北省人大常委会在9个县乡基层单位建立立法基层联系点，进一步畅通公众立法诉求的反映渠道。

建议：试点建立若干人大工作基层联系点。联系点可以选择设立在不同性质的企事业单位、科研院所、社会组织。把联系点群众反映的重要信息和意见建议归纳起来，定期通过一定的途径反映给常委会参考。

17、带任务下基层，人大干部要交流。甘肃省人大常委会机关在省委部署下，开展干部下基层锻炼，直接抽调处科级干部到贫困县贫困村当驻村干部，且分批分期进村入户，每批每期开展一个月的蹲点帮扶工作，明确要求应该完成的具体任务，不实现任务不脱钩。

建议：开展机关干部挂职锻炼工作，要到最基层、矛盾最多、最能锻炼人的地方去。强调任务,人大机关干部的挂职锻炼重点不是专业能力的锻炼，而是群众观点、民主作风的锻炼，是对基层复杂情况观察力、判断力、分析力的锻炼，是对具体问题协调力、解决力的锻炼。

18、细化议事规则、规范工作流程，加强制度建设。上海嘉定区人大常委会细化和规范各种监督方式的操作流程。明确重点监督项目，操作流程为20个工作环节，其中规定动作17个，视情况而定3个；一般监督项目，操作流程为14个环节，其中规定动作12个，视情况而定2个；采用书面审议方式的监督项目，操作流程为6个环节等，从工作机制上防止了监督工作的随意性。

建议：常委会可以组建一个工作小组，专事人大各类会议议事规则的执行和履职工作的流程再造，着重监督工作、立法工作、代表联系工作、区县工作联系、办文办会办事流程等。