立法课题研究结新果——市人大常委会开展加强立法工作组织协调专题研究

文/加强立法工作组织协调课题组

立法课题研究结新果
——市人大常委会开展加强立法工作组织协调专题研究

文/加强立法工作组织协调课题组

坚持科学立法，加强立法工作组织协调若干问题的研究，是市人大常委会党组2013年开展的七个专题调研课题之一。对立法工作组织协调进行专题研究，是贯彻落实党的十八大精神、站在新的历史起点上谋划立法工作的实际行动，对于整合现有立法工作制度，提升立法工作组织协调水平，推动上海地方立法工作的规范化、制度化具有重要意义。

课题研究：从实际出发密集调研

自2013年5月中旬以来，常委会组建了以吴汉民副主任为组长，法制委、法工委两委领导林化宾、丁伟、施凯、吴勤民为副组长，法工委各处室（所）的五位处（副所）长以及立法一处干部为基本成员的加强立法工作组织协调课题组。课题组按照常委会党组的调研方案和常委会领导在听取中期汇报会上的要求，紧张有序地开展了课题研究。期间，先后召开了3次课题组全体组成人员会议、3次法工委组成人员会议、1次中期推进会、10次小型工作会议和多次进展情况沟通会。吴汉民副主任出席三次课题组全体组成人员会议，对课题的意义、定位、研究思路和方法、课题提纲及综合性制度建议、《上海市人大常委会关于加强立法工作组织协调的若干规定》的形式等提出了明确要求。课题组认真落实常委会领导要求，不断完善调研报告，重点推敲《若干规定》，取得了预期成果。

立法工作组织协调是立法的经常性、基础性工作，新形势下关键要进一步规范化、制度化、长效化。近年来，市人大常委会十分重视立法工作的制度建设，完成了12项立法工作制度的梳理，开展了多项课题研究，形成了一系列工作成果、制度成果和理论成果，为课题研究打下了坚实的基础。从实际看，现有的工作制度已涵盖了立法工作的各个环节，但一定程度上存在操作性、针对性、实效性、滞后性等方面的问题。因此，此次专题调研的目的不是全面研究组织协调，而是在总结经验的基础上，针对立项、起草、审议和通过等环节的主要问题进行分析，形成综合性的立法工作组织协调制度。

课题组认真学习近年来中央和全国人大涉及立法工作组织协调的论述，总结提炼上海立法工作制度中的相关内容，将近年来上海加强立法工作组织协调的探索上升为规范，积极吸纳“他山之石”等课题的内容和兄弟省级人大的经验，不断完善课题提纲，形成调研报告初稿，并结合调研报告中提出的“加强立法工作组织协调”的若干建议，形成了《若干规定》代拟稿初稿。

初稿形成之后，课题组于2013年10月中旬先后召开了3场征求意见座谈会，分别听取了市委有关部门，市政府法制办及立法任务较重的有关委、办、局，市人大专门委员会及常委会工作机构的意见建议。会后及时汇总意见，并召开法工委组成人员参加的改稿会，认真吸纳合理意见，不断修改完善。10月中旬，法工委连续召开座谈会，先后听取了市委有关部门、市政府有关部门、市人大各委员会和办公厅等方面的意见建议。12月31日，秘书长办公会讨论了《若干规定》并提出了重要修改意见。2014年1月2日，法工委专题研究了秘书长办公会的意见，随后组织了进一步的研究修改，形成了供主任会议讨论的《若干规定》代拟稿送审稿。

问题导向：地方立法工作组织协调的现状和难点

立法工作组织协调是立法活动的重要组成部分。在新的形势下，加强立法工作组织协调，是发挥人大及其常委会在立法中的主导作用的内在要求，是发挥立法引领推动作用、实现科学发展的重要保障，也是完善中国特色社会主义法律体系的客观需要。历届市人大常委会高度重视立法工作组织协调，积累了丰富的经验，形成了一系列有效的经验做法和制度安排，为上海地方立法的有序开展提供了保障，但也存在有待加强之处。

对立法工作组织协调进行专题研究，是贯彻落实党的十八大精神、站在新的历史起点上谋划立法工作的实际行动，对于整合现有立法工作制度，提升立法工作组织协调水平，推动上海地方立法工作的规范化、制度化具有重要意义。

在法规立项阶段，立项建议一般由政府部门提出，人大在编制立法规划、计划时所选择的项目，多数来自政府提交的立项建议，而由人大提交的立项建议多数属于与人大自身建设有关的项目，因此在遴选立法项目时，往往依赖于起草部门和政府法制部门的意见，社会公众参与度较低，一定程度上影响了人大主导作用的有效发挥。此外，社会智库的立项建议，往往因立法资源有限等原因被否决，一定程度上阻碍了人大主导作用的发挥。市政府层面的统筹协调也有待进一步完善。

在法规起草阶段，制度建设相对薄弱，尤其是与法规草案起草部门沟通协调的机制化程度不高，影响了组织协调的有效性。一些综合性较强、需要多个部门联合管理或者提供服务的项目，或者社会矛盾比较集中、各方意见比较尖锐的项目，往往缺少牵头起草部门。另外，法规项目起草主体不够多元，社会公众参与起草的机会不多。

在法规审议阶段，由于调研方式、反馈机制、审议安排等协调不够充分，一定程度上延缓了组织协调的进程。具体表现在：第一，起草部门、专门委员会和法工委在开展调研的对象（政府有关部门、相关领域的代表、有关方面的专家等）和内容（提交常委会一审的文稿）上有重复，一定程度上影响了立法调研的法律效果和社会效果。第二，意见的采纳情况缺乏有效的反馈渠道。目前公开征求意见采取了以“公开为一般、不公开为特殊”的原则，但是存在征求到的意见数量不大，意见反馈渠道不畅等问题。第三，现行的审议安排影响了审议质量。目前，常委会采取了以“逐次审议为一般，隔次审议为特殊”的审次安排模式，而两次常委会的间隔小于两个月，有时仅有一个月。如此紧密地安排法规审次，难以走完基本的工作流程。

在法规通过后阶段，立法后评估虽然做了探索，但未实现常态化；法规清理标准不够统一；法规配套规范性文件制定时限缺乏刚性，对政府部门的约束力不强。

制度完善：加强常委会立法工作组织协调

地方立法是一项复杂的系统工程，加强人大立法工作的组织协调，必须坚持正确的指导思想，针对存在的主要问题，积极处理好人大及其常委会与各方面的关系，坚持党委领导、人大主导、政府协同、社会参与、制度保障。

为此，课题组建议：对于立项阶段，要进一步发挥人大主导作用，形成科学的立项标准和立项重点，引导政府部门根据可行性和必要性提交符合形势需要的立项建议；要采取有效措施扩大立项征求意见的范围，充分发挥专家、学者、公众的智库作用；要加大立项论证制度的执行力度，要求政府提交的立项论证报告不能流于形式，人大对于分歧意见较大的立项建议也要充分论证。

对于起草阶段，要督促起草单位做到任务、时间、组织、责任“四落实”，按照年度计划及时向人大提交法规草案，并要求对法规草案中所涉及的主要制度、管理体制、权限分工等存在的不同意见进行协调；要加强与起草部门的沟通联系，及时了解法规草案的进展情况、起草中的重大问题和意见；要建立多元化的法规草案起草机制，探索由人大牵头起草或者委托专家联合起草。

对于审议阶段，要不断规范和完善审议制度，做好各个审次间的衔接，视情采取“隔次审议”；要认真执行统一审议制度，充分发挥法制委员会统一审议和专门委员会审议的作用；要建立审议沟通协调机制，做好法制委统一审议与常委会会议审议之间的衔接、法制委统一审议与其他专门委员会审议之间的分工，以及常委会分组审议与联组审议之间的衔接；要建立健全审议意见的反馈机制，对于意见采纳情况及时反馈于常委会组成人员和社会公众。

对于法规通过后阶段，要继续推行立法后评估制度，深入了解制度的实施情况和社会效果；要完善法规清理机制，实行动态跟踪上位法的即时清理与根据时势发展与实践需要而开展的全面清理、专项清理相结合的法规清理机制；要加强法规配套规范性文件制定的督促工作，执行好现有制度，加强与市政府法制办和相关政府部门的沟通，跟踪、掌握法规配套规范性文件的制定进展情况，督促制定机关在规定期限内制定法规配套规范性文件，使法规真正“落地”。