略论城镇化对民族地区经济社会发展的影响

◇ 文/田 烨

在未来一段时期内，城镇化是我国经济社会发展的重要趋势，也是我国发展的主方向之一。2012年党的十八大提出了城镇化建设，强调要积极稳妥推进城镇化，走中国特色新型城镇化道路。同年12月召开的中央经济工作会议更是将城镇化首次单独列为主要任务，提出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。党的十八届三中全会也提出要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。”党和国家对我国城镇化发展非常重视，不仅为我国未来城镇化的发展指明了方向，而且进一步推动了城镇化的进一步发展。

近20年来，我国城镇人口年增长率在4%以上，根据国家统计局发布的最新数据，2013年末我国城镇化率达到53.73% 。 今后一段时期内我国城镇化将进一步快速发展，我国经济社会的全面发展也促进了民族地区的城镇化进程，城镇化又带动了我国民族地区经济和社会的发展，使传统的民族分布格局发生改变，这不仅对城镇民族关系产生了重要影响，而且对民族地区经济社会发展也产生了巨大的影响。

一、城镇化对民族地区经济发展的影响

城镇化和民族地区经济发展是一对交互的关系，两者间相互影响、相互促进又相互制约，在良性环境下，民族地区经济发展促进了城镇化进程，城镇化进程又能拉动民族地区经济发展；在非良性环境下，民族地区经济发展的滞后性会阻碍民族地区城镇化进程，城镇化进程的低下又会限制民族地区经济的发展。

改革开放以来，在我国民族政策的帮扶和少数民族群众的共同努力下，民族地区经济发展水平和经济总量得到了大幅度的提高，从而促进了民族地区城镇化进程。根据统计数据，1980年民族自治地方工农业总产值为473.8亿元，1995年民族自治地方地区生产总值达到4901亿元，2011年达到48296亿元，是1995年的10倍左右。1996——2011年民族自治地方地区生产总值平均增长速度为11.8%，2000——2011年民族自治地方地区生产总值平均增长速度为13.1% ，进入新世纪后，民族地区经济发展速度大大加快。民族地区的经济发展带动了城镇化进程，1980年我国民族自治地方非农业人口为1868.75万人，占民族自治地方总人口的16.13%，民族自治地方仅辖有34个市（11个地级市、23个县级市）；1995年我国民族自治地方非农业人口为3288.72万人，占民族自治地方总人口的20.26%，民族自治地方辖有82个市（17个地级市、65个县级市），是1980年的两倍多；2013年民族自治地方辖有98个市（31个地级市、67个县级市） ，比1995年多了16个，根据相关数据进行推算，估计2013年我国民族自治地方城镇化率约为29% 。虽然与全国平均水平相比，民族地区城镇化发展水平较低，但与纵向相比，我国民族地区城镇化发展速度较快，以广西壮族自治区为例，1978年广西地区生产总值为75.85亿元，2012年广西地区生产总值为13031亿元，是1978年的170倍。改革开放前广西仅辖有6个市，2013年底增长到21个市，是改革开放前的3倍多。从1978年至2012年间，广西城镇化率年均提高1个百分点。2012年广西城镇人口由1978年的360万人增加到2038万人，城镇化率达到43.53%。

从以上数据可以看出，民族地区经济的发展与城镇化进程呈现一致性，民族地区经济发展水平和经济总量的提高，有利于民族地区城镇化的稳步推进。民族地区经济发展带动了民族地区城镇化进程，民族地区城镇化的推进又促进了民族地区劳动力、资金、技术、信息等经济要素的合理配置，推动了民族地区经济社会的发展。例如五个撤销了自治县改设市（区）的地方（辽宁省原凤城满族自治县、广西原防城各族自治县、辽宁省原北镇满族自治县、海南省原东方黎族自治县和重庆市原黔江土家族苗族自治县），通过行政区划变动建立市（区）促进了当地城镇化的发展，而当地城镇化水平的提高又促进了当地工商业的发展，改变了当地经济结构，对当地经济社会发展起到了拉动作用，这也是目前有些自治县达到了撤县设市标准后要撤销自治县设市的主要原因。但是，当民族地区经济社会发展达到一定程度时，而作为上层建筑的行政建制没有及时地进行相应的调整，这将对民族地区经济社会的进一步发展产生阻碍作用。

二、城镇化对民族地区民族关系的影响

虽然城镇化会带来大量的流动人口，对城镇原有的民族格局产生影响，使引起民族矛盾纠纷的因素不断增加，城镇民族关系日趋复杂，但从整体上看，城镇化有利于民族关系的和谐发展。马克思主义认为民族最终会走向融合和消亡，这是一个长期的历史过程。 民族差别是造成民族矛盾的主要根源，各民族在相互交流、相互学习、共同发展和共同繁荣的过程中，共同性的因素必然会越来越多，民族间的差异性将越来越小，民族同化、民族融合的因素也将随之逐渐增加，最终实现民族差别的消失。这一切的前提是民族之间的交流和交融，如果没有促进民族间交流交融的平台，各个民族还生活在彼此封闭、相互隔绝的空间，民族间的差异性将不会减弱，反而增强。城镇的发展吸纳着来自不同地区、不同民族的群众，不断地打破地域和民族壁垒，使各民族间发生前所未有的广泛交往，从而为民族交往、民族交融提供了平台，这是民族关系良性发展的必要条件。

虽然从短期来看，城镇化导致民族交往的范围和频率增加，可能会使民族关系复杂化，例如由于语言或文化等方面的差异，往往使进入城镇的少数民族处于相对不利的竞争地位，在这种情况下，民族个体有着不同的反应，有的可能采取较为激烈的不利于社会稳定的方式，给局部的民族关系带来一些不好的影响。但从长远来看，不断发展的城镇为各民族之间的交流提供了有利的平台，通过频繁的接触和日益密切的各种联系，为各民族之间的广泛交流提供了更多的机遇，各民族在经历了初期的碰撞摩擦、调整调适、相互适应之后，在相互尊重相互学习的前提下，最终能从相互交往走向交融发展，构建出和谐的民族关系。

三、城镇化对民族地区行政区划的影响

民族地区城镇化进程对民族地区行政区划产生了重要影响，我国三级民族自治地方的设计主要针对的是新中国成立之初各民族的分布情况，没有也不可能对未来民族地区的城镇化发展和民族分布格局有着充分的预见，自治区、自治州、自治县三级自治地方主要是保障农村地区少数民族的自治权利，没有专门设计针对城镇少数民族的行政建制。随着城镇化的进一步发展，民族分布的散居化趋势将越来越明显，这将对传统民族聚居地区的行政区划体制产生一定的影响。

随着民族地区城镇化进程的逐步推进和民族分布格局的变化，不可避免的会对三级民族自治地方行政建制产生冲击。例如自治县达到了撤县设市标准后的发展问题，普通县达到了撤县设市标准后可以设立市制，但自治县达到了撤县设市标准后，因为没有“民族自治市”行政建制，如果撤销自治县，只能建立普通市制，该地将失去民族区域自治的地位和权利；如果不设市，就会失去一个带动经济发展和促进城镇化发展的机遇。 此外，还有乌昌一体化、延龙图一体化中涉及的自治州城市发展问题，行政级别的限制对自治州首府城市的发展也存在一定的阻碍作用。

如果说自治县撤县设市（区）现象是民族地区城镇化的形式之一，那么民族地区城市一体化现象则是民族地区城镇化的方式之一。从对我国民族地区城市一体化现象的分析来看，民族地区城市一体化实际上就是通过经济一体化的方式，组合形成规模更大、影响力和经济辐射力更强的城市，带动周边民族地区的城镇化进程。延龙图一体化的目的如此，乌昌一体化的目的之一也是如此。 民族地区城市一体化面临的最大困境就是行政区划如何进行调整。虽然乌昌一体化和延龙图一体化都宣称是在不涉及行政区划调整下开展的，但事实上不可避免要涉及到行政区划的调整，例如乌昌一体化过程中，合并了昌吉回族自治州下辖的原米泉市和乌鲁木齐市下辖的原东山区，成立了划归乌鲁木齐市管辖的米东区；延龙图一体化过程中，将毗邻延吉市区西部的龙井市朝阳川镇划归为延吉市管辖，这些都是行政区划的变动。在一体化的初级阶段，涉及的问题都可以通过局部小范围内的行政区划变动调整来解决，但随着一体化的深入发展，面临的问题将越来越复杂，甚至会遭遇法律上的鸿沟。例如乌昌一体化规划的“昌河新区”，将涉及到自治州的首府城市和自治区首府城市的下辖区之间的合并问题。如果同设立米东区一样，继续将“昌河新区”划归乌鲁木齐市管辖，昌吉市回族群众的自治权将如何保障？如果将“昌河新区”划归昌吉州管辖，则违背了我国宪法和其他相关法律，我国相关法律中并没有规定自治州可以下辖区。

延龙图一体化也是如此，延龙图一体化的目标是通过综合发展和行政区划调整，最终形成一个城市规模、城市功能、城市实力、城市形象更加完善的吉林省东部的中心城市。这个中心城市就是由延吉、龙井、图们三市合并而成，通过组建中心城市，达到辐射和带动周边民族地区发展的目的。组建中心城市的过程，也是“延龙图”三市加快城镇化发展的过程。延龙图一体化面临的最大的难题就是这个中心城市的行政建制问题，由延吉、龙井、图们三个县级城市合并而成的中心城市，在规模上达到了民政部规定的设立地级市的标准，但这个中心城市在延边朝鲜族自治州内，而相关法律并没有赋予自治州有管辖地级市的权力，因为自治州本身就是一个地级行政建制。在现有行政区划体制之下，这个通过组合而形成的中心城市，只能脱离延边朝鲜族自治州设立，成为普通地级市，这样造成的后果是使这片区域退出了民族自治地方，使当地的朝鲜族群众丧失了民族自治权。